Policy Memos

Донор без влияния: Европейский союз в Средней Азии

Policy Memo:

478

Publication Date:

06-2017

Description:

Последние 15 лет ЕС пытается укрепить свое присутствие и влияние в Средней Азии. Здесь он применяет стратегию «мягкой силы» и делает упор на европейские ценности, но при этом основное внимание уделяется прагматическим вопросам в сфере экономики и безопасности. Его региональная политика учитывает интересы России в зоне, которую она называет «ближним зарубежьем», проблемы безопасности в Афганистане, наркотрафика, миграции и беженцев, а также вопрос полезных ископаемых, к которым Европа хотела бы иметь доступ. ЕС является крупным торговым партнером для среднеазиатских республик, но при этом не имеет ни инструментов, ни внутреннего консенсуса для преследования каких-либо амбициозных целей в данном регионе. Более того, Средняя Азия не входит в число наиболее приоритетных направлений для Евросоюза, который выделил на свои проекты в регионе на период с 2014 по 2020 год довольно скромные 1,2 миллиарда долларов. Тем не менее, ЕС в состоянии предложить среднеазиатским партнерам долгосрочные преимущества в социальной, технологической, культурной и образовательной сфере, а также выгоды в плане уровня жизни. Сами республики к европейским предложениям сотрудничества относятся благосклонно, что создает потенциал для развития взаимовыгодных связей по ряду направлений.

Двойной вызов: выработка стратегий, продвижение идей 

В начале 90-х Брюссель не испытывал особого интереса к Средней Азии. Интересы многих членов ЕС в среднеазиатских республиках представляли их посольства в Москве или Анкаре. Однако летом 2007 года правительство Германии ратифицировало «Стратегию нового партнерства со Средней Азией», которая должна была придать новый импульс отношениям между двумя регионами. В рамках этой стратегии ЕС решил увеличить финансирование проектов в Средней Азии до 750 миллионов евро в 2007-2013 году в рамках трех основных направлений: стабильность и безопасность; борьба с бедностью; и региональное сотрудничество (последнее направление включало в себя энергетические, транспортные, образовательные и экологические проекты).

Но даже такой более динамичный вариант европейской стратегии в отношении среднеазиатских республик не шел ни в какое сравнение с тем вниманием, которое ЕС уделял странам-участницам проекта «Европейское партнерство»: Украине, Беларуси, Молдове и трем государствам Южного Кавказа. Средняя Азия находится за рамками «Европейского партнерства», и поэтому влияние ЕС на данный регион в законодательной и регуляторной сфере будет оставаться весьма ограниченным.

Евросоюз складывается их множества самостоятельных игроков. Это придает ему разнообразие идей и подходов, однако ограничивает его способность действовать в качестве единого мощного игрока, особенно во внешнеполитических вопросах. ЕС представляет собой сложную структуру со множеством представителей и тремя основными органами власти: Комиссией, Советом и Парламентом. У разных членов ЕС имеются разные и зачастую противоречивые представления о собственных интересах в Средней Азии. Германия, а также Италия и в несколько меньшей мере Франция выступают за чисто утилитарный подход, с упором на экономическое сотрудничество и нефтегазовые проекты. Великобритания и скандинавские страны склоняются к повестке дня, где более важную роль играет продвижение европейских ценностей. Кроме того, ЕС тесно сотрудничает с другими трансатлантическими организациями, в т.ч. ОБСЕ, и с международными донорами (например, с ПРООН), делегируя им часть своих проектов.

В европейских интересах в Средней Азии можно выделить три конкурирующих между собой элемента: 1) права человека, гражданские свободы и верховенство права в качестве фундаментальных европейских ценностей и основы для всего дальнейшего сотрудничества; 2) нефтегазовые интересы, особенно в вопросе включения Туркменистана в проект Южного коридора; и 3) укрепление безопасности в «Большой Средней Азии» - сперва через участие в натовской миссии в Афганистане с 2001 по 2004 год, а затем через предоставление техники и обучение афганских пограничников. На практике эти три приоритета нередко входят в конфликт между собой, а у ЕС зачастую не хватает инструментов для разрешения своих внутренних противоречий. Экономический и финансовый кризис в нескольких государствах Евросоюза, а также продолжающийся кризис с беженцами отвлекают внимание от неприоритетных направлений, таких как Средняя Азия. Поэтому политике ЕС в данном регионе никак не удается найти баланс между тремя вышеуказанными направлениями – причем в последнее время наметилась четкая тенденция уделять больше внимания нефтегазовым проектам и безопасности, чем ценностям.

Среди основных целей «Стратегии ЕС по новому партнерству со Средней Азией», принятой в 2007 году, указано укрепление безопасности – в частности, связанным с Афганистаном вопросам укрепления границ и борьбы с наркотрафиком. Наиболее известными проектами Евросоюза в данной сфере являются «Укрепление границ в Средней Азии» (BOMCA) и «Программа борьбы с наркотиками в Средней Азии» (CADAP), которые внедряются под эгидой ПРООН. Однако ЕС не позиционирует себя на международной арене как крупного игрока в сфере военной безопасности. Его проекты в данной сфере часто ведутся с помощью других международных институтов. Военная безопасность отдана на откуп НАТО, у которой имеется собственная стратегия взаимодействия со среднеазиатскими республиками. У отдельных членов ЕС также есть свои собственные двусторонние программы (например, в области обучения полицейских сил), а вопросами невоенной безопасности (такими, как обучением пограничников) в основном занимается ОБСЕ. Евросоюз складывается из множества самостоятельных игроков, и его механизмы в сфере безопасности слишком ограничены и разбросаны между разными институтами, чтобы быть по-настоящему эффективными. Поэтому у ЕС нет какой-то «большой стратегии» в сфере безопасности в Средней Азии, способной конкурировать со стратегиями, продвигаемыми Россией, Китаем или США.

Бюрократические сложности и ограниченная эффективность

До принятия «Стратегии ЕС по новому партнерству со Средней Азией» в 2007 году европейские программы в регионе использовали общерегиональный подход, единый для всех пяти республик. Однако в рамках новой стратегии ЕС начал склоняться к двустороннему подходу, направленному на разрешение индивидуальных проблем, характерных для каждой конкретной республики Средней Азии.

Европейская помощь предоставляется в рамках «Инструмента сотрудничества по развитию» (DCI). Основное внимание уделяется двум самым бедным странам региона: Кыргызстану (проекты в сферах верховенства права, образования и развития сельских регионов) и Таджикистану (здравоохранение, образование и развитие сельскохозяйственных регионов). Помимо DCI, помощь Евросоюза предоставляется в рамках тематических программ в сфере демократии и прав человека, ядерной безопасности, стабильности и гуманитарных вопросов. Гуманитарному департаменту Еврокомиссии поручен вопрос оказания помощи жертвам природных и техногенных катастроф. У ЕС также есть несколько конкретных экономических программ в регионе: это программа «Инвестиции в Средней Азии» (способствование стабильному экономическому развитию в частном секторе, а также в малом и среднем бизнесе); “Межгосударственный транзит нефти и газа в Европу” (INOGATE – выработка международного правового режима по Каспийскому морю и Черному морю); и «Транспортный коридор Европа-Кавказ-Азия» (TRACECA – развитие торговли со Средней Азией и Кавказом путем создания коридора для транспорта и коммуникаций в направлении Восток-Запад).

Как ни парадоксально, но несмотря на такое множество инструментов, политическое присутствие ЕС в Средней Азии особо не ощущается. Наряду с Японией, Евросоюз – один из крупнейших доноров данного региона, но при этом и один из наименее известных. Некоторые проекты ЕС - например, TRACECA – оказались практически забытыми. В инфраструктурных проектах явно доминирует китайские инвестиции, особенно в рамках инициативы «Один пояс, один путь», в которую Пекин вкладывает миллиарды долларов. Хотя большинство публикаций в рамках европейских программ традиционно излучают оптимизм, многие наблюдатели дают скептическую или даже критическую оценку полученных результатов и уровня присутствия ЕС в регионе. Одна из основных проблем заключается в том, что ситуация с правами человека продолжает ухудшаться во всех пяти среднеазиатских республиках, а институциональный диалог по правам человека не оказал заметного влияния на реальную ситуацию в данной сфере.

Многие европейские программы подвергаются жесткой критике со стороны среднеазиатских игроков - как официальных, так и неофициальных, причем движимых разными мотивами. К примеру, об этих программах говорится, что у них грандиозные цели, но весьма скромные средства. Указывается на недостаточную прозрачность в подписании контрактов с европейскими компаниями для работы по программам ЕС в регионе, а также на неоправданно большие зарплаты, которые платятся европейским экспатам. Поступают жалобы на недостаточный контроль за расходованием выделенных средств (что открывает возможности для злоупотреблений) и чрезмерную бюрократическую волокиту, с которой сталкиваются НГО и активисты, желающие воспользоваться предлагаемыми ЕС возможностями. В результате широкие европейские устремления на практике мешают добиваться реалистичных и поддающихся измерению результатов.

Приверженность европейскому курсу через торговлю и инвестиции?

Европейские институты практически игнорировали среднеазиатские экономические вопросы в 90-х, считая, что ими лучше заниматься на уровне отдельных стран ЕС или частного сектора. Однако сейчас ЕС все более склонно рассматривать экономический потенциал Средней Азии в качестве причины для наращивания своего присутствия в регионе.

ЕС как торговый блок является вторым по значимости торговым партнером Среднеазиатского региона после Китая, опережая по этому показателю Россию. С начала 90-х Казахстан превратился в ведущего партнера Евросоюза среди стран региона; торговля с ним росла стремительными темпами с 6,2 миллиардов долларов в 2003 году до 38,2 миллиардов в 2014, хотя затем эти цифры резко пошли на спад (22-23 миллиарда долларов в 2015 и 2016 году). На втором месте, далеко позади Казахстана, стоят Узбекистан и Туркменистан (по 1,9 миллиарда долларов в 2016 году). Объем европейской торговли с Кыргызстаном и Таджикистаном мизерный (320 и 270 миллионов долларов, соответственно, по состоянию на 2016 год). Присутствие европейских компаний в этих двух странах остается крайне ограниченным, и зачастую напрямую связано с программами помощи ЕС.

Основная доля торгового оборота между ЕС и странами Средней Азии приходится на нефтегазовую отрасль. Около 80% европейского импорта из Казахстана – нефть и нефтепродукты. На втором месте по значимости стоит ядерная отрасль, в т.ч. добыча урана в Казахстане и Узбекистане, а также строительство атомных электростанций. По мере роста расходов среднеазиатских стран на оборону после 2007 года растет и доля торговли оружием. Среди прочих позиций также следует упомянуть добычу драгоценных металлов, металлургию и производство/распределение электроэнергии в странах Средней Азии, где европейским фирмам удалось завоевать прочные позиции, несмотря на мощную конкуренцию со стороны других международных игроков.

Торговые связи могут пойти на пользу более широким европейским ценностям и задачам в регионе. К примеру, они могут консолидировать отношения между ЕС и среднеазиатскими республиками, не допустить слишком сильной зависимости этих республик от одного или двух внешних рынков, помочь в укреплении гражданского общества и улучшении качества государственного управления, а также способствовать борьбе с бедностью, которая является ключевой причиной нестабильности. Теоретически ЕС мог бы использовать свой коммерческий потенциал для продвижения близкой ему модели построения общества, и отдавать приоритет сотрудничеству с компаниями и организациями, которые обязуются уважать права местных сотрудников, бороться с коррупцией, способствовать честной конкуренции и качественному государственному управлению, и признавать важность соблюдения договоренностей. Долгосрочной целью такого сотрудничества было бы укрепление социальной ответственности среднеазиатских предприятий, что должно косвенным образом благотворно повлиять и на все общество путем укрепления среднего класса, имеющего политическое влияние.

Однако в век глобализации Средняя Азия не является особо привлекательным регионом для европейских компаний. Стоимость рабочей силы здесь относительно высока, техническая база и навыки, сохранившиеся еще с советских времен, постепенно исчезают, инвестиционный климат остается неблагоприятным, а политический контекст подвержен резким потрясениям. ЕС не может обязать игроков из частного сектора заходить в среднеазиатский регион, если те не считают его прибыльным. Более того, крупные фирмы (в основном в нефтегазовой отрасли), которые и составляют основу европейского экономического присутствия в Средней Азии, не ставят перед собой задачи продвигать в регионе европейские ценности. Их приоритет – развитие тесных отношений с руководителями среднеазиатских республик, что позволяет им обезопасить свои инвестиции.

Все это поводит нас к ряду вопросов, ответы на которые далеко не очевидны. Может ли нефтегазовый сектор служить основой европейского присутствия в Средней Азии, если нефтегазовые фирмы не разделяют глобальную повестку дня Евросоюза в регионе? Может ли продвижение экономических связей найти свое место в более широкой европейской стратегии, не входя в противоречие с ее ценностными задачами? Следует ли проводить целостную бизнес-стратегию, основанную на укреплении социальных прав, принципов эффективного государственного управления и развития среднего класса? Следует ли ЕС поддерживать преимущественно те компании, работа которых способствует борьбе с бедностью, и те отрасли, работа которых связана с важными этическими вопросами? Как это часто бывает, предлагаемые решения зависят не столько от характера отношений, выстраиваемых со Средней Азией, сколько от внутренней ситуации в самом Евросоюзе, и от способности отдельных членов ЕС и европейских коммерческих игроков гармонично согласовывать свои расходящиеся интересы.

Заключение

Несмотря на предпринимаемые в течение последних 20 лет попытки ЕС способствовать стабильности, развитию и демократизации Средней Азии, руководство среднеазиатских республик продолжает считать демократию угрозой для себя, а ситуация с правами человека продолжает ухудшаться. Хотя ЕС и является крупным торговым партнером для этих республик, его присутствие в регионе в качестве независимого игрока остается малозаметным. Более того, достижению задач ЕС в регионе часто мешают его собственные члены, которые далеко не всегда координируют свою деятельность в Средней Азии между собой или с Брюсселем. С другой стороны, руководство среднеазиатских республик разочаровано отсутствием энтузиазма в Брюсселе, небольшими объемами предлагаемого финансирования по сравнению с Китаем и Россией, а также тем, что оно считает «политическим шантажом» в отношении прав человека и демократизации. Руководители стран Средней Азии всегда предпочитают двусторонние отношения многосторонним, и стремятся выстроить прямые личные связи с руководителями европейских государств, а не институциональные контакты. Более того, уже почти 20 лет европейский подход остается фрагментированным и направленным на финансирование множества проектов, в не на выработку настоящей стратегии.

Последний пересмотр стратегии ЕС в отношении Средней Азии произошел в 2015 году. Рекомендации, приведенные в соответствующем отчете, могут помочь Евросоюзу в укреплении своего влияния в регионе. В отчете, подготовленном Комитетом по иностранным делам под руководством Тамаcа Меcерица (Венгрия), подчеркивается, что в основе европейской политики в отношении Средней Азии должны лежать долгосрочные приоритеты. Однако в нем также говорится, что пока-что стратегический подход ЕС показал весьма ограниченную эффективность. Поэтому Евросоюзу следует стремиться к повышению отдачи от свои усилий, сконцентрировавшись на нескольких конкретных областях и пользуясь своим престижем в Средней Азии, где европейская культура, образование, ноу-хау и уровень жизни являются предметом восхищения. Уделяя основное внимание долгосрочному развитию и связке «безопасность-развитие», Европа еще может приобрести инструменты влияния на формирование общества в Средней Азии – медленно, но без геополитических потрясений.


Данный проект финансируется при поддержке Европейской комиссии. Настоящая публикация отражает исключительно взгляды ее автора, при этом Комиссия не несет ответственности за любое возможное использование информации, содержащейся в этой публикации.

About the author

Research Professor, The Institute for European, Russian and Eurasian Studies
George Washington University