Policy Memos

Трудный путь Украины к европейской интеграции

Policy Memo:

311

Publication Date:

02-2014

Author(s):

Description:

Президенты Украины приходили к власти под разными внешнеполитическими лозунгами и не проводили целостного внешнеполитического курса. Тем не менее, все они – Леонид Кравчук, Леонид Кучма, Виктор Ющенко, Виктор Янукович – формально провозглашали европейскую интеграцию стратегической целью Украины. Однако необходимость учитывать экономическую и информационную войну, которую вела Россия, создавала постоянные вызовы и препятствия и для украинских лидеров, и для самих избирателей. Особенно ярко это проявилось накануне саммита «Восточного партнерства» (политики, проводимой Европейским Союзом) в Вильнюсе в ноябре 2013 г., когда Янукович в конечном итоге отказался подписать Соглашение об Асссоциации (СА) между Украиной и ЕС. Это вызвало массовые проевропейские протесты в Украине – «Евромайдан», названный так по имени центральной площади в столице Украины (Майдан Независимости), которая была также символическим центром Оранжевой революции 2004 года.

Наследие «многовекторной дипломатии»

В середине 1990-х годов тогдашний президент Леонид Кучма начал серию маневров для укрепления украинской государственности. Он ослабил сепаратистские силы в Крыму, заключил Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве с Россией, в котором, наконец-то, признавались границы Украины, и даже подписал Хартию об особом партнерстве между Украиной и НАТО.

Но в то время как Кучма маневрировал между Россией и Западом с помощью «многовекторной дипломатии», он, в конечном счете, осторожно продвигался в западном направлении. Дистанцируясь от политики Кравчука, которую в русифицированной восточной Украине считали «националистической», Кучма в то же время принимал во внимание позицию тех., кто голосовал за Кравчука в западных и центральных регионах Украины. В июне 1998 года Кучма издал указ, которым одобрил «Стратегию интеграции Украины в ЕС»: сначала через «ассоциацию», а затем и путем получения полного членства. Позднее, в 2003 году, парламентская фракция Партии регионов (возглавляемой тогдашним премьер-министром Виктором Януковичем) единогласно проголосовала за «Закон об основах национальной безопасности Украины», который четко провозглашал конечной целью Украины присоединение к НАТО и ЕС.

Но политика маневрирования Кучмы приостановилась в ходе президентских выборов 2004 года. Администрация Кучмы сделала все возможное для предотвращения победы Виктора Ющенко, представляя его радикальным националистом, который будет «угнетать» русскоязычное население. Это контрастировало с позиционированием Януковича, которого представляли «главным другом России».

Одной из главных причин успеха Ющенко было то, что он использовал лозунги, которые были общими для всей страны, апеллировав к европейским ценностям, социальной справедливости, верховенству права и борьбе с коррупцией. Его акцент на социальной справедливости помог преодолеть антизападные стереотипы и стратегию поляризации его оппонентов. И, тем не менее, в конечном итоге страна вышла из Оранжевой революции поляризованной.

Эпоха Ющенко: правильные лозунги, противоречивые результаты

На протяжении многих лет Брюссель отказывался признать Украину потенциальным членом ЕС. Наиболее позитивный сигнал был направлен Киеву сразу же после Оранжевой революции, в январе 2005 года, когда Европейский парламент одобрил резолюцию по результатам выборов в Украине, предложив:

«дать Украине четкую европейскую перспективу в ответ на продемонстрированные устремления подавляющего большинства украинских граждан, что могло бы привести в конечном итоге к присоединению страны к ЕС» (выделено автором - Ред.).

Европарламент также напомнил о:

«положении статьи 49 Договора о Европейском Союзе, в которой говорится, что членство в ЕС является возможным для всех европейских стран, которые отвечают всем необходимым условиям и обязательствам; стремлении к поддержке трансформационных процессов в Украине, которые приведут к этой цели, и своей приверженности помощи и поддержке Украины в этих процессах».

Но даже эти формулировки не были развиты в последующем Плане действий Украина - ЕС на 2005-2007 годы, который был подготовлен в то время, когда Кучма все еще был у власти, и многие аналитики в Брюсселе считали, что Янукович придет ему на смену.

При президенте Ющенко Киев подчеркивал своей целью присоединение к Всемирной торговой организации (ВТО), ЕС и НАТО. Он пытался подтолкнуть ЕС к действиям, отменив визы для граждан ЕС. Но Брюссель, более озабоченный вето Франции и Нидерландов, наложенными на проект конституции ЕС, не был готов послать позитивные сигналы Украине. В 2008 году, после пятнадцати лет переговоров, Украина, наконец, присоединилась к ВТО: даже оппозиционная Партия регионов, возглавляемая Януковичем, проголосовала со всеми другими парламентскими фракциями (кроме коммунистов) за ратификацию соглашения о членстве в ВТО. Ющенко также начал переговоры о Соглашении об Ассоциации (СА) с ЕС, которое должно было включить создание «глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли» (deep and comprehensive free trade area - DCFTA). Ющенко также начал переговоры об отмене виз для краткосрочных поездок граждан Украины в страны ЕС.

В то же время, в отличие от своей кампании 2004 года, Ющенко во время президентских выборов 2010 года подыграл разделению украинского общества из-за испорченных отношений с Кремлем, его поддержки членства Украины в НАТО и глорификации действий антисоветских партизан из Организации украинских националистов во время Второй мировой войны. В результате Ющенко сузил и без того сократившуюся базу его поддержки и финишировал лишь с пятью процентами голосов. Со своей стороны, Янукович в ходе кампании использовал не только разочарование результатами действий оранжевых сил, но он также играл и на «пассивности» Запада, заявляя, что «если ЕС нас не хочет [принять], давайте обратимся к России». Янукович также эксплуатировал антизападные настроения. Из-за такой избирательной риторики с обеих сторон Украина во время выборов 2010 года была опять поляризована.

Янукович, Соглашение об Ассоциации и крен в сторону авторитаризма

Парадоксально, что Брюссель ускорил переговоры об СА и безвизовом режиме после того, как оранжевые силы проиграли президентские выборы 2010 года и Янукович начал отказываться от демократии (включая отмену конституционной реформы и использование, согласно формулировкам ЕС, «политически избирательного правосудия» против политических оппонентов, прежде всего бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко). Брюссель и Вашингтон пытались вовлечь демократически избранного президентом Януковича в политический диалог. После «оранжевого хаоса» казалось, что Запад теперь удовлетворен тем, что Киев заговорил «одним голосом», а отношения с Россией улучшились. Однако Запад недооценил суть Януковича как нового руководителя страны. Только в конце 2010 года Европейский парламент выразил свою серьезную озабоченность его авторитарными тенденциями.

В июле 2010 года Янукович отошел, в значительной мере, от традиций украинской внешней политики. Украинский парламент одобрил новый закон об основах внутренней и внешней политики Украины, который исключал интеграцию в НАТО и провозглашал политику «внеблоковости», направленную на то, чтобы успокоить Кремль. В то же время, закон по-прежнему провозглашал членство в ЕС в качестве приоритета. В случае успеха внешняя политика Януковича могла эволюционировать от его первых пророссийских заявлений к новой версии «многовекторной дипломатии» периода Кучмы.

Несмотря на авторитарные тенденции Януковича, ЕС все-таки решил не повторить ситуацию, которая сложилась при Кучме, когда изоляция от Запада подтолкнула Кучму к России. Украинское гражданское общество и сама Тимошенко поддержали эту позицию. После некоторых колебаний ЕС решил парафировать СА в марте 2012 года, но затем держал паузу на протяжении года. Наконец, в феврале 2013 года во время саммита Украина - ЕС, Брюссель заявил о возможности подписать СА с Украиной в конце года. Однако действия, которые Янукович предпринял внутри страны, шли вразрез с ожиданиями Брюсселя и означали продолжение его маневров между ЕС и Россией.[1] Окно возможностей для подписания СА с Европейским Союзом продолжало сужаться.

В августе 2013 года экономическое и психологическое давление России на Украину, которое включало временный запрет всего импорта из Украины, казалось, подтолкнуло Брюссель и Януковича друг к другу. После указаний из офиса президента его Партия регионов начала голосовать в сентябре-октябре вместе с оппозицией ради принятия так называемых «евроинтеграционных законов», необходимых для подписания СА. Партия регионов также начала убеждать общественность в преимуществах интеграции с ЕС.

Общественное мнение и внешняя политика

На первый взгляд, новая «многовекторность» Януковича поддерживалась геополитической амбивалентностью украинцев: многие опросы показывали, что украинцы готовы сказать одновременно «да» и Европейскому Союзу, и Таможенному союзу с Россией, Беларусью, Казахстаном. Эта амбивалентность давала возможность Януковичу использовать отношения с ЕС как противовес против России и наоборот.

Тем не менее, курс Януковича на Европу мог получить поддержку в целом по стране. Согласно опросу, проведенному в мае 2013 г., Фондом «Демократические инициативы» и Центром им. Разумкова, при необходимости сделать четкий выбор между ЕС и Таможенным союзом, 42% опрошенных высказалось за вступление в ЕС, в то время как 31% - за Таможенный союз (см. табл. 1).

Таблица 1. В каком направлении должна осуществляться интеграция Украины? (“Дайте только один ответ”)

 

Запад

Центр

Юг

Восток

Украина в целом

Вступление в ЕС

72,2

48,8

32,9

20,7

41,7

Вступление в Таможенный союз с Россией, Беларусью, Казахстаном.

7,4

21,9

39,5

50,4

31,0

Ни ЕС, ни Таможенный союз

10,2

15,3

13,8

13,5

13,5

Сложно сказать

10,2

13,9

13,8

15,5

13,7

Источник: Фонд «Демократические инициативы» и Центр им. Разумкова, май 2013 г.


Итак, половина респондентов с востока Украины и около 40% с юга страны поддерживали интеграцию в Таможенный союз. Поскольку эти регионы являлись основной электоральной базой для Януковича и его Партии регионов, это создавало своеобразную политическую ситуацию для правящей партии, поскольку она должна была объяснить своим избирателям, почему она выбрала интеграцию с ЕС (даже несмотря на то, что эта интеграция была зафиксирована в программных документах Партии регионов). Поэтому, подписывая СА, Янукович не собирался прекращать «многовекторную» игру, особенно накануне президентских выборов 2015 года, когда ему были бы необходимы голоса электората востока и юга страны.

В то же время существует значительная часть неопределившегося населения, которое может поддержать интеграцию с ЕС. Наибольшая часть неопределившихся - на востоке страны (около 15,5%) – говорит о том, что существовал (и существует) потенциал для проведения успешной проевропейской информационной кампанию в этом регионе. Янукович также мог бы увеличить число сторонников в центре страны, представляя себя как потенциального промоутера евроинтеграции. Количество неопределившихся в центре страны - такое же, как и на юге (около 14%). Учитывая общую тенденцию поддержки европейской интеграции в центре страны, ясно, что при соответствующей работе Партии регионов можно было бы увеличить число сторонников европейской интеграции и в этом регионе. Тот факт, что молодое поколение украинцев (18-29 лет) во всех регионах в большей мере поддерживает европейскую интеграцию также говорит о том, что Янукович мог бы обеспечить проевропейское большинство. Согласно указанному выше опросу в мае 2013 года, 54 % молодежи поддерживает курс на ЕС, в то время как среди людей, старше 60 лет, Таможенный союз поддерживает 45%, а ЕС – 30%.

Время решений

После продолжительного российского давления Янукович надеялся, что ЕС примет во внимание геополитические соображения и это уменьшит значение «дела Тимошенко», которое рассматривалось как одно из основных препятствий для подписания СА. Миссия Кокса-Квасневского, сформированная Европейским парламентом, предложила компромисс: ЕС не будет требовать полной юридической реабилитации Тимошенко в обмен на ее помилование Януковичем и разрешение на лечение в Германии. Тимошенко дала согласие, но Янукович в конечном итоге согласился только на временное лечение в Германии (с последующим ее возвращением в Украину для продолжения пребывания в тюрьме). В конечном счете, президент Янукович сделал поворот в восточном направлении, прежде чем европейцы решали, что делать. Он решил «отложить» запланированное в Вильнюсе в ноябре 2013 года подписание СА, подавить начавшиеся в Киеве проевропейские протесты и согласиться на финансовую помощь России, включая давно просимую им скидку на российский газ как компенсацию за его новый курс.

Заключение

Несмотря на тот факт, что цель европейской интеграции не рассматривается большинством украинцев как мотор «национальной идеи», развитие отношений и интеграция в ЕС видятся ими в позитивном свете. 75% опрошенных Фондом «Демократические инициативы» и Центром им. Разумкова 20-24 декабря 2013 года, назвали Евромайдан главным событием года. Если бы Янукович подписал СА с ЕС, это создало бы благоприятный климат для общенационального консенсуса вокруг интеграции с ЕС накануне президентских выборов 2015 года. К сожалению, этот шанс был утерян. Янукович де-факто начинал президентскую кампанию, поляризуя общество, так как он это сделал в 2004 и 2010 годах. Такая тактика, однако, оказалась рискованной как для Януковича, так и для Украины в целом.



[1] See: Olexiy Haran, President Yanukovych's Growing Authoritarianism: Does Ukraine Still Have European Prospects?, PONARS Eurasia Policy Memo No. 265, July 2013.

 

About the author

Professor, Founding Director of the Kyiv Mohyla University School of Policy Analysis
National University of Kyiv-Mohyla Academy