PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • Membership
      • All Members
      • Core Members
      • Collegium Members
      • Associate Members
      • About Membership
    • Ukraine Experts
    • Executive Committee
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
    • Submissions
  • Podcasts
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
  • Task Forces
    • Ukraine
    • Amplifying Voices of Europe, the Caucasus, and Central Asia (AVECCA)
  • Ukraine Experts
Contacts

Address
1957 E St NW,
Washington, DC 20052

adminponars@gwu.edu
202.994.5915

NEWSLETTER
Facebook
Twitter
YouTube
Podcast
PONARS Eurasia
PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • Membership
      • All Members
      • Core Members
      • Collegium Members
      • Associate Members
      • About Membership
    • Ukraine Experts
    • Executive Committee
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
    • Submissions
  • Podcasts
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
  • Task Forces
    • Ukraine
    • Amplifying Voices of Europe, the Caucasus, and Central Asia (AVECCA)
  • Ukraine Experts
DIGITAL RESOURCES
digital resources

Bookstore 📚

Knowledge Hub

Course Syllabi

Point & Counterpoint

Policy Perspectives

RECOMMENDED
  • Clearing the Air: Secretary Blinken Visits Ukraine

    View
  • Ukraine Task Force: Getting Ukraine Right: From Negotiations Trap to Victory

    View
  • Ensuring Genuine Results? A New Electoral Design in Uzbekistan

    View
  • Ukraine, Taiwan, and Macron’s “Strategic Autonomy”

    View
  • After Violence: Russia’s Beslan School Massacre and the Peace that Followed

    View
RSS PONARS Eurasia Podcast
  • The Putin-Xi Summit: What's New In Their Joint Communique ? February 23, 2022
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman speaks with Russian China experts Vita Spivak and Alexander Gabuev about the February meeting between Vladimir Putin and Xi Jinping, and what it may tell us about where the Russian-Chinese relationship is headed.
  • Exploring the Russian Courts' Ruling to Liquidate the Memorial Society January 28, 2022
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with scholars Kelly Smith and Benjamin Nathans about the history, achievements, and impending shutdown of the Memorial Society, Russia's oldest and most venerable civic organization, and what its imminent liquidation portends for the Russian civil society.
  • Russia's 2021 census and the Kremlin's nationalities policy [Lipman Series 2021] December 9, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with social scientist Andrey Shcherbak about the quality of the data collected in the recent population census and the goals of Vladimir Putin's government's nationalities policy
  • Active citizens of any kind are under threat [Lipman Series 2021] November 5, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Alexander Verkhovsky about the Kremlin's ever expanding toolkit against political and civic activists, journalists, and other dissidents.
  • Russia's Legislative Elections followup [Lipman Series 2021] October 4, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Tanya Lokot and Nikolay Petrov about the results of Russia’s legislative elections and about what comes next.
  • Why Is the Kremlin Nervous? [Lipman Series 2021] September 14, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Ben Noble and Nikolay Petrov about Russia’s September 17-19 legislative elections, repressive measures against electoral challengers, and whether to expect anything other than preordained results.
  • Vaccine Hesitancy in Russia, France, and the United States [Lipman Series 2021] August 31, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast episode, Maria Lipman chats with Denis Volkov, Naira Davlashyan, and Peter Slevin about why COVID-19 vaccination rates are still so low across the globe, comparing vaccine hesitant constituencies across Russia, France, and the United States.  
  • Is Russia Becoming More Soviet? [Lipman Series 2021] July 26, 2021
      In a new PONARS Eurasia Podcast episode, Maria Lipman chats with Maxim Trudolyubov about the current tightening of the Russian political sphere, asking whether or not it’s helpful to draw comparisons to the late Soviet period.
  • The Evolution of Russia's Political Regime [Lipman Series 2021] June 21, 2021
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Grigory Golosov and Henry Hale about the evolution of Russia's political regime, and what to expect in the lead-up to September's Duma elections.
  • Volodymyr Zelensky: Year Two [Lipman Series 2021] May 24, 2021
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Sergiy Kudelia and Georgiy Kasianov about Ukrainian President Zelensky's second year in office, and how he has handled the political turbulence of the past year.
  • Policy Memos | Аналитика

Есть ли выход из институциональной ловушки? Выживание Украины и роль Запада

  • December 14, 2015
  • Yuriy Matsiyevsky

Ослабленные Евромайданом и российской агрессией неэффективные институты украинского государства, привели страну к состоянию практически системного краха. Для создания действенных институтов, Украина нуждается в более тесных связях с Западом, чем предполагает действующее соглашение об ассоциации Украины с Европейским Союзом. Это, однако, может произойти только в том случае, если западные страны перестанут рассматривать Украину в качестве компонента своей «российской» политики и сосредоточатся на самой Украине. Основные шаги, которые Запад мог бы предпринять включают разработку новой политики Восточного партнерства, повышение безопасности Украины путем предоставления ей особого статуса в ЕС и НАТО, и осуществления плана модернизации страны с упором на долгосрочное институциональное строительство, а не краткосрочную финансовую стабилизацию.

В ловушке гибридности

Тупик, в котором оказались украинские реформы, можно объяснить с помощью концепции «институциональной ловушки». В сущности, украинское государство является неэффективной совокупностью институтов, но никто из главных политических игроков не заинтересован в их реформировании. В такой системе неформальная политика играет ведущую роль. Тайные соглашения, клиентелизм и коррупция не позволяют элитам выработать общие правила игры. Доминирование «политической целесообразности» над формальными процедурами принятия решений приводит к систематическим нарушениям принципа верховенства права. Созданная в середине 1990-х годов, эта система не допустила формирования функциональной демократии, действенного государства, целостной нации и полноценных рыночных отношений. Незавершенные реформы привели к появлению множества проблем в Украине, что лишь усиливает их деструктивный эффект. Другими словами, Украина оказалась в системной институциональной ловушке.

Несмотря на то, что выборы и два эпизода массовых протестов (в 2004 и в 2014 годах) вели к смене власти, суть украинского режима остается неизменной. Индекс демократии Freedom House для Украины всегда находился в пределах между 4 и 5 баллами, что означает «государство с неустановившийся демократией или гибридный режим». В то время как страны Балтии и Восточной Европы демократизировались, а большинство государств Евразии скатились к авторитаризму, Украина остается на распутье.

Большинство украинцев, включая многих представителей элиты страны, вместе с и их западными партнёрами желают присоединения Украины к клубу демократий. Им, однако, противостоят украинские популисты, коррупционеры, а также агрессивный режим Владимира Путина. То, какая из сторон возьмет верх, зависит не только от Украины, но и от политики внешних игроков.

Может ли Украина выбраться из ловушки?

Начиная с 1991 года, государство в разной степени оказалось «захваченным» несколькими кланами, что, в конце концов, привело к полному поглощению страны «семьёй» Виктора Януковича. На протяжении первого десятилетия своей независимости, Украина превратилась из квазигосударства в квазисовременное государство. Хищнические действия элит, в особенности клан Януковича, не укрепляли, а удушали страну.

Где Украина находится сейчас, через два года после Евромайдана, который привел к власти новых лидеров? Новое правительство объявило всеохватывающую программу реформ, но ее реализация проходит довольно вяло, что привело к падению доверия (ссылка) к новому руководству.

Что бы могло изменить эту ситуацию? Хорошо известно, что толчком к переходу на эволюционную траекторию развития могут служить острые внутренние или внешние потрясения, в особенности, те которые правящую группу ставят перед угрозой потери власти (или жизни). Теория системной уязвимости (ссылка) утверждает, что:

«политические элиты будут выстраивать качественные институциональные механизмы, лишь тогда, когда окажутся перед тремя, одновременно надвигающимися угрозами: 1) реальной опасностью того, что любое ухудшение уровня жизни населения приведет к неуправляемым массовым протестам; 2) повышенной потребностью в иностранной валюте и военной технике, вызванной низким уровнем национальной безопасности; 3) нехваткой обычных источников дохода, появившихся в результате жестких бюджетных ограничений».

В случае, если политические лидеры не сталкиваются со всеми тремя вызовами одновременно, они могут найти способ, чтобы остаться у власти без существенного «апгрейда» институтов. Хотя теория была разработана на примерах Южной Кореи, Тайваня и Сингапура, она также подходит для постсоветского региона.

Неоконченная революция, Российская агрессия, территориальные потери и резкий экономический спад означает, что с конца 2013 года руководство Украины оказалось перед лицом всех трёх вызовов «системной уязвимости». Опыт трех государств Юго-Восточной Азии, стран Балтии, и, особенно, Грузии, предполагает, что в подобных условиях мы можем ожидать того, что элиты начнут полную перезагрузку системы. Действительно, украинские власти заявили о масштабной программе реформ. Но вопрос, приведут ли их попытки к успеху или повторению судьбы режимов, которые смогли осуществить лишь частичные реформы, остается открытым.

Дело в том, что успех реформ предполагают наличие жизнеспособных институтов. Более пристальный взгляд на ситуацию в Украине и противоречивые действия элит в ситуации «системной уязвимости» указывает, что необходимое условие развития – эффективные институты в настоящее время отсутствует. Ещё немецкий социолог Макс Вебер, заметил, что развитые бюрократические институты являются важной частью современного, функционального и рационального государства.

Из шести веберовских компонентов бюрократической (рациональной) государственной организации, в Украине присутствует только три: письменные инструкции, предписывающие критерии эффективности госслужащих, разделение руководителей и подчинённых и иерархическая организация государственной службы. Остальные три – соблюдение формальных правил, меритократический принцип отбора и вознаграждение в виде заработной платы, существуют лишь на бумаге. Ряд противоречивых внутренних директив существенно усложняет соблюдение правил. Принцип отбора на основании профессионализма полностью подорван клиентелистской практикой квотных назначений. Низкая заработная плата госслужащих компенсируются за счет так называемого «коррупционного налога».

Кроме того, теория «системной уязвимости» утверждает, что серьезное геополитическое и финансовое давление подталкивает элиты к созданию широкой коалиции.

«Широкие коалиции лучше всего создаются и функционируют при наличии социальных выплат. Но осуществление таких выплат вступает в противоречие с угрозами в сфере безопасности, которые заставляют перераспределять доходы в пользу сектора обороны. В свою очередь, это приводит к дефициту ресурсов и жестким бюджетным ограничениям. Таким образом, системная уязвимость ставит успешное разрешение коалиционных, геополитических и финансовых проблем условием политического выживания властвующих элит».

Вдобавок к этому, деятельность широкой коалиции требует способности экспортировать товары с высокой добавленной стоимостью, что в свою очередь невозможно без крупных институциональных обновлений.

Для обеспечения своего политического выживания Украинские элиты решили положиться на создание узкой, а не широкой коалиции и, следуя советам из ЕС и США, пошли путём «мягкого» ответа на российскую агрессию. Результатом стало углубление разрыва между правительством и обществом и полная потеря инициативы в борьбе с российской агрессией. Отсутствие жизнеспособной институциональной базы и зависимость от внешних игроков являются переменными, которые отличают Украину от других государств, пребывающих в ситуации системной уязвимости.

Структурные ограничения в украинской политике

Чтобы помочь Украине двигаться вперед, необходимо учитывать следующие тенденции.

Изменения в процедурах управления в Украине не обязательно ведут к изменению системы, по крайней мере, в краткосрочной перспективе.

Даже испытывая острое политическое, финансовое, и геополитическое давление, украинские лидеры пошли путём не перезапуска системы, а приспособления её к внутренним и внешним воздействиям. Перезапуск требовал бы, чтобы революция привела к полному обновлению украинской элиты и её институтов. Несмотря на то, что новое правительство является самым молодым из всех предшествующих и более 60 процентов депутатов парламента являются впервые избранными, эффективность работы парламента остается (ссылка) низкой. Президент и премьер-министр полагаются на старые практики (неформальные соглашения и клиентелизм) и людей (олигархов). В этой ситуации было бы наивно ожидать, что нынешнее правительство добьется успеха в осуществлении реформ. Некоторые из них, как например реформа полиции, были успешно начаты, но сомнительно, что они будут реализованы в полном объеме. Важно помнить, что частичные реформы никогда не приводят к изменению системы, а иногда даже ведут к ее полному краху (как например, в случае с Советским Союзом).

Рассматривая Украину с более широкой перспективы, важно не упускать из виду три, разворачивающихся одновременно, процесса: неоконченную революцию, продолжающийся упадок слабого постсоветского государства и рождение политической нации.

Украинская революция не закончена, поскольку новое руководство не спешит внедрять требования Майдана. Действенная система правосудия до сих пор не создана, условия жизни ухудшаются, а конфликт в восточной Украине так и не разрешён. Если революция и российская агрессия ускорили упадок квазимодерного государства, то они же привели к росту национального единства и гражданской активности. Украинское государство слабо, но общество здорово. Реальным двигателем реформ в Украине является гражданское общество, однако гражданские активисты не могут самостоятельно осуществить реформ. Они могут только оказывать давление на правительство, чтобы способствовать этому. Но как было показано ранее, с существующим набором лидеров и институтов Украина вряд ли сможет реформировать себя самостоятельно.

Для того, чтобы вырваться из институциональной ловушки и стать на путь развития, Украина нуждается в более тесных связях с жизнеспособными институтами и структурами, что в нынешних условиях может обеспечить только Запад.

Но здесь Украина сталкивается с дилеммой. Запад может и хочет помочь Украине стать нормальной развивающейся страной, но в то же время он готов согласиться на замораживание конфликта на Донбассе на российских условиях – возлагая бремя восстановления Донбасса на Украину но, в тоже время, не позволяя ей получить полный контроль над регионом и границей с Россией. Частичная поддержка, так же как и частичные реформы дают плохие результаты. Если принятый Западом подход к конфликту в Украине сохранится, Украина будет удержана на плаву, но будет лишь частично реформирована. Это может привести страну к новой волне хаоса. Чтобы избежать подобного риска, Запад должен «привязать» Украину к своим институтам и структурам.

Что может сделать Запад?

Для достижения этого результата, ЕС, США и НАТО должны согласовать свои действия в нескольких направлениях:

Первое. ЕС необходимо разработать новую политику Восточного партнерства (ВП) для Украины, Молдовы и Грузии – трех государств, которые подписали Соглашения об Ассоциации (СА), включающие формирование Глубокой и Всеобъемлющей Зоны Свободной Торговли (ГВЗСТ). Новый подход в отношении трёх стран крайне важен, особенно в случае с Украиной. Центральным элементом новой политики Восточного партнерства должен стать особый статус этих стран в ЕС с перспективой членства. Внедрение ГВЗСТ было заторможено из-за давления России. Необходимо исключить любые дальнейшие задержки. Новая политика Восточного партнерства и ГВЗСТ являются первым шагом в присоединении Украины к европейским институтам. Это присоединение создаст дополнительное нормативное давления на украинские элиты с тем, чтобы те сосредоточились на трех вещах, являющихся стратегическими целями Запада в Украине: реформах, демократии и мире. Присоединение Украины к европейским институтам будет способствовать экономическому росту и восстановлению административного потенциала государства, а особый статус в НАТО в конечном счете, может способствовать восстановлению мира и стабильности в Украине.

Конечно, рост евроскептицизма в Евросоюзе, кризис еврозоны, и опасения по поводу массовой миграции вряд ли поставят вопрос о расширении ЕС на повестку дня в ближайшем десятилетии. Тем не менее, перспектива членства в ЕС может заставить украинские элиты не только более последовательно внедрять реформы, но также привлечь прямые иностранные инвестиции. Перспектива притока прямых иностранных инвестиций ограничит государственное вмешательство в бизнес-сектор и заставит украинские власти укрепить права собственности. Как утверждает Андерс Аслунд, последнее позволит Украине стать частью Европейский цепи поставок и стимулировать экономический рост.

Второе: В сотрудничестве с Международным валютным фондом необходимо разработать действенный план экономической модернизации Украины. Приоритетом такого план должно стать долгосрочное институциональное строительство вместо краткосрочной финансовой  стабилизации. Хотя Украина успешно реструктурировала свой $ 15 млрд. частный долг сроком на четыре года, вместо новых займов страна нуждается в программе долгосрочных грантов.

Третье. Запад должен более тесно взаимодействовать с реальной движущей силой реформ – общественностью. В Украине есть развитое гражданское общество, но, к сожалению, ему не удалось создать широкое политическое движение или партию, которые могли бы привести новых лидеров к власти. Следовательно, Запад должен удвоить свою поддержку исходящим снизу инициативам, одновременно удваивая давление на украинские власти, чтобы те отвечали на запросы общества.

Четвертое. Отказаться от инструментального подхода к Украине как части взаимоотношений с Россией. Без прямого вмешательства России и тайных операций на востоке Украины, сепаратизм там вряд ли бы был возможен. С самого начала войны, Запад добивался «замораживания» конфликта, учитывая возможную реакцию России. Западные подписанты Будапештского меморандума (Соединенные Штаты и Великобритания) не смогли предоставить каких-либо надежных гарантий безопасности Украине и не осмелились признать Россию участником конфликта. Результат оказался слишком тяжёлым для Украины, которая вынуждена была пойти на асимметричные уступки.

Пятое. Сохранять единую позицию в вопросе санкций в отношении России. Всякий раз, когда интенсивность военных действий снижается, Россия всё меньше рассматривается в качестве участника конфликта. Ослабление санкций, однако, может инициировать новую волну кремлевского авантюризма, что, в конечном счете, может полностью разрушить послевоенный международный порядок.

Шестое. Стратегическое партнерство между Украиной и США нужно наполнить реальным содержанием. Многие конгрессмены и ведущие аналитики США призывают к более тесным двусторонним контактам между Соединенными Штатами и Украиной. Это взаимодействие должно быть нацелено не на поддержку какой-либо конкретной партии или политика, а на продвижение адекватных решений украинских проблем.

В целом, разработка единой, согласованной политики Запада в отношении Украины с акцентом на институциональное строительство станет залогом успешного  восстановления Украины. Отсутствие такой политики ставит будущее Украины под угрозу.

Memo #:
406
Series:
2
PDF:
Pepm406_rus_Matsiyevsky_Dec2015.pdf
Related Topics
  • коррупция
  • Мациевский
  • Украина
Previous Article
  • In the News | Hовости

Кто в ЕС блокирует санкции против России

  • December 14, 2015
  • Oleksandr Sushko
View
Next Article
  • Recommended | Рекомендуем

Measuring RT’s Impact on YouTube

  • December 15, 2015
  • Robert Orttung
View
You May Also Like
View
  • Policy Memos | Аналитика

Explaining Ukraine’s Resilience to Russia’s Invasion: The Role of Local Governance and Decentralization Reform

  • Andrii Darkovich, Myroslava Savisko and Maryna Rabinovych
  • September 11, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

A Window of Opportunity by Default: Will Moldova Use It?

  • Ryhor Nizhnikau and Arkady Moshes
  • September 8, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

Prigozhin’s Fate in Putin’s Russia: The Political Roles of Aircraft

  • Mark Kramer
  • September 7, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

Foreign Fighters in Ukraine: Multiple Ideological Agendas, One Tactical Goal

  • Jean-François Ratelle, Mira Seales and Agnes Wenger
  • August 28, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

Victory Despite the Cost: What Ukrainians Think about the War, Peace, and Russia

  • Yuriy Matsiyevsky
  • August 11, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

Why the West Should Localize Anti-Corruption Efforts in Ukraine

  • Olena Lennon
  • July 21, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

One Step Ahead of the Dictator: OVD-Info and the Rebuilding of Russian Civil Society

  • Maria Chiara Franceschelli and Viacheslav Morozov
  • July 19, 2023
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Spatiality of War and Challenges in Restoring Ukraine’s Economy

  • Ralph Clem, Erik Herron and Timothy Hoheneder
  • July 7, 2023

Leave a Reply Cancel reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

PONARS Eurasia
  • About
  • Membership
  • Policy Memos
  • Recommended
  • Events
Powered by narva.io

Permissions & Citation Guidelines

Input your search keywords and press Enter.