PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • List of Members
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
  • Podcast
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
Contacts
Address 1957 E St NW, Washington, DC 20052 adminponars@gwu.edu 202.994.5915
NEWSLETTER
Facebook
Twitter
YouTube
Podcast
PONARS Eurasia
PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • List of Members
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
  • Podcast
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
DIGITAL RESOURCES
digital resources

Bookstore 📚

Knowledge Hub

Course Syllabi

Point & Counterpoint

Policy Perspectives

RECOMMENDED
  • COVID-19 in Eurasia: PONARS Eurasia Policy Perspectives

    View
  • Preparing for the Parliamentary Elections of 2021: Russian Politics and Society (Gel’man, Lankina, Semenov, Smyth, and more)

    View
  • Russians supported Putin’s moves in Crimea in 2014. Here’s what’s different in 2021

    View
  • Putin’s Rules of the Game: The Pitfalls of Russia’s New Constitution

    View
  • In the Caucasus, There Is a Peace Agreement but Not Peace

    View
RSS PONARS Eurasia Podcast
  • Music and Politics in Contemporary Russia [Lipman Series 2021] April 12, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Alexander Gorbachev about the dynamic music scene in contemporary Russia, and how free Russian musicians are to make political statements.
  • How is the Russian Government Coping with Rising Food Prices? [Lipman Series 2021] March 15, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Anton Tabakh about rising food prices in Russia, and what they might mean for Russia's current and future stability.
  • The Communist Party of the Russian Federation: More Than Just Systemic Opposition? [Lipman Series 2021] March 5, 2021
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Felix Light and Nikolay Petrov about the contemporary Communist Party of the Russian Federation, including the divisions between its leadership and membership, its attitude toward Alexei Navalny, and why it might be more than just "systemic" opposition after all.
  • Internet Resources: Civic Communication and State Surveillance [Lipman Series 2021] February 16, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Andrei Soldatov and Tanya Lokot about the role of the internet in contemporary Russian politics, including both as a tool of the Russian opposition and as an instrument of the increasingly repressive Russian regime.
  • The Rise of Alexei Navalny's Political Stature and Mass Protest in Russia [Lipman Series 2021] February 1, 2021
    In the first PONARS Eurasia Podcast of 2021, Maria Lipman chats with Greg Yudin about the current protests taking place in Russia, and what Alexei Navalny's growing popular support means for the Putin regime.
  • Russian Social Policy in the COVID-19 Era [Lipman Series 2020] December 21, 2020
    In 2020’s final episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Sarah Wilson Sokhey and Ella Paneyakh to discuss Russian social policy in the COVID-19 era, and public perception of Russia’s overall pandemic response.
  • Conscious Parenting Practices in Contemporary Russia [Lipman Series 2020] December 10, 2020
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Julia Yuzbasheva and Maria Danilova to learn more about the proliferation of "conscious parenting" practices in contemporary Russian society.
  • The Transformation of Belarussian Society [Lipman Series 2020] November 11, 2020
    In this episode of the PONARS Eurasia Podcast, Masha Lipman chats with Grigory Ioffe about the long-term and short-term factors that led up to the current protests in Belarus, and the ongoing transformation of Belarussian society.
  • Russian Lawmakers Adjust National Legislation to the Revised Constitutional Framework [Lipman Series 2020] October 26, 2020
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Ben Noble and Nikolay Petrov about ongoing changes to Russia’s national legislation based on the recently revised constitutional framework, and what these changes portend for the 2021 Duma election.
  • Russia's Regional Elections [Lipman Series 2020] September 25, 2020
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Graeme Robertson and Konstantin Gaaze about Russia’s September 13 regional elections and whether or not the Kremlin should be worried about upcoming Duma elections.
  • Policy Memos | Аналитика

Попытки Кремля удержать контроль над регионами: результат вызывает сомнения

  • May 16, 2017
  • Ora John Reuter

В 1990-х и начале 2000-х годов отношения между Кремлем и региональными элитами были важнейшим элементом российской политической жизни. Однако по мере рецентрализации федеральной власти с приходом Президента Путина эти отношения постепенно отошли на второй план. Тем не менее, судя по целому ряду недавних событий, российская региональная политика заслуживает пристального внимания аналитиков. Некоторые тенденции в назначениях региональных чиновников – особенно растущее количество недавно назначенных «пришлых» губернаторов, не имеющих тесных связей с возглавляемым ими регионом – могут ослабить способность путинского режима мобилизировать местный электорат. Кроме того, такие недавние реформы, как возврат губернаторских выборов и одномандатных округов на выборах в Госдуму, а также усиление репрессий Кремля в отношении региональных чиновников, могут подорвать единство правящей российской элиты, которое давно является одним из столпов стабильности путинского режима.

Назначения региональных чиновников

Фактически, губернаторы российских регионов назначаются Кремлем, а не избираются на всенародных выборах, еще с 2005 года.[1] С тех пор Кремль отдал работу по мобилизации региональных избирателей на общенациональных выборах на откуп региональным лидерам, вознаграждая тех, кто добивается хорошего результата. Более того, исследования политологов показывают (а кремлевские инсайдеры подтверждают), что оценка работы региональных губернаторов основана преимущественно на том, насколько хорошо им удается мобилизовать голоса за Единую Россию. В такой работе губернаторы хорошо поднаторели, поскольку большинству из них удалось построить мощные политические машины в своем регионе в 1990-х и начале 2000-х годов. Признавая важность работы региональных лидеров на президентских и парламентских выборах, Кремль не спешил менять влиятельных губернаторов после того, как их должность перестала быть выборной в 2004 году. Большинство из них остались на своих местах, а взамен уволенных обычно назначались фигуры, имеющие большое влияние в своем регионе.

Тем не менее, как показано на Рис. 1, доля губернаторов, имевших прочные связи со своим регионом еще до своего назначения, неуклонно падает (хотя пока остается выше 50%). При этом «пришлые» губернаторы обычно назначаются из числа бизнесменов, чиновников федерального уровня или (реже) силовиков. В 2016 году Путин заменил не так уж много губернаторов, однако тенденция назначения губернаторов, не имеющих прочных связей с соответствующим регионом, стала намного более очевидной. Как видно из Рис. 2, назначение губернаторов, ранее работавших вместе с Путиным или под его руководством, пока остается не таким уж частым явлением – однако из восьми губернаторов, назначенных в 2016 году, целых четыре являются прямыми ставленниками Путина и не имеют прочных связей в регионе своего назначения.

То, что Кремль предпочитает назначать своих доверенных лиц, а не региональных политиков, вполне понятно и объяснимо. Политик, чья профессиональная квалификация заключается лишь в близости к основным фигурам из путинского режима, с большей вероятностью сохранит преданность этому режиму в тяжелые времена. А вот политикам, имеющим свои собственные, независимые от режима ресурсы (например, уже существующую политическую поддержку и опору в регионе), намного легче будет гарантировать для себя политическое будущее в случае смены федеральной власти. Некоторые из них теоретически даже смогут сохранить за собой губернаторское кресло. Все это ослабляет их мотивацию сохранять преданность режиму Путина.

Однако такая практика имеет явные недостатки в электоральном плане. Замена популярных местных политиков на присланных из центра назначенцев может подорвать всю мобилизационную стратегию Кремля. Исследования показывают, что Единая Россия обычно получает более высокий результат там, где губернатор является популярной фигурой и имеет прочные связи со своим регионом. Опыт работы в регионе дает ему многочисленные преимущества перед пришлыми назначенцами из центра – в т.ч. лучшую информированность о региональных процессах, установившуюся сеть «клиентов» среди влиятельных региональных фигур, общественную поддержку и связь с местными элитами.

Указанные тенденции совпали по времени с отменой прямых выборов мэров в крупных российских городах. К 2015 году Кремль заменил народно избираемых мэров на своих назначенцев (технократов с весьма ограниченным электоральным опытом) в 66% крупных городов. Кроме того, поскольку выборы в законодательные органы российских регионов стали менее конкурентными, все меньше и меньше пропутинских депутатов в этих органах имеют опыт участия в настоящей выборной кампании.

В результате всех этих процессов становится все более очевидным дефицит электорального опыта у региональных чиновников. В 1990-х и 2000-х годах становление региональных политиков происходило в ходе выборных кампаний, которые зачастую были весьма конкурентными. Должность доставалась тому, кто заручился поддержкой наибольшего числа избирателей благодаря эффективности своей политической машины, личной харизме или умелому ведению предвыборной кампании. После этого Кремль привлекал таких политиков к своим собственным общенациональным кампаниям и ставил их электоральный опыт себе на службу для мобилизации избирателей. Отменив выборность региональных должностей разных уровней (или сделав выборы менее конкурентными) путинский режим взрастил целую когорту региональных чиновников, практически не умеющих мобилизировать электорат.

С 2014 года режим держится на астрономических рейтингах личной популярности Путина – но если эти рейтинги вдруг пойдут вниз, то Москве может стать очень сложно мобилизировать избирателей в регионах. Фактически, эта проблема уже проявилась на выборах в Думу в 2011 году, а явка избирателей на всех выборах последних лет неуклонно падает. Более того, в последнее время режим стремится деполитизировать выборы и не прикладывает особых усилий к обеспечению массовой мобилизации избирателей. Это особенно очевидно в крупных городах, где поддержка режима ниже среднего по стране и продолжает падать. Теперь режим все больше полагается на зависимых от государства избирателей, особенно проживающих в сельских районах. Пропутинские партии все еще получают много мест в региональных законодательных органах, однако их победы выглядят не слишком впечатляюще в силу низкой явки. Пассивность избирателей подрывает саму функцию легитимизации власти, которую призваны выполнять выборы. Более того, из-за низкой явки режим недополучает ценную информацию о географическом распределении и самой природе социального недовольства избирателей.

Единство элит

Две наиболее распространенных причины падения автократических режимов – это раскол в среде правящей элиты и массовые народные волнения. После серии массовых протестов в 2011-2012 году в России основное внимание уделяется именно второй причине. Однако ряд определенных процессов за последние несколько лет указывает на то, что более пристального внимания как раз заслуживает единство элит (или его отсутствие) в российских регионах.

Единство элит всегда было мощнейшей опорой путинского режима. Один из показателей такого единства, которым часто пользуются политические аналитики – это количество оппозиционных кандидатов, которые в прошлом были членами правящей партии. Как видно из Таблиц 1-3, на региональных выборах это количество пока невелико. Тем не менее, данные показывают, что это количество пошло вверх в 2013 году, когда личные рейтинги Путина достигли самой низкой точки за последние годы. При этом элиты в авторитарных режимах, где сохраняется институт выборов, склонны к стадному поведению. Падение популярности главы режима может спровоцировать целый каскад «дезертирства». В 2011-2013 годах путинскому режиму этого удалось избежать, но как только сплоченность российских избирателей и элит вокруг лидера на фоне событий в Украине пойдет на спад, личные рейтинги Путина тоже, скорее всего, возобновят свое падение. Если на этот раз они упадут еще сильнее, чем в 2011-2013 годах, то аналитикам нужно будет отслеживать признаки «дезертирства» среди региональных элит в качестве возможного предвестника коллапса всего режима.

Это особенно важно на фоне недавних событий, из-за которых режиму будет сложнее поддерживать единство элит в будущем. Возврат одномандатных округов на выборах в Госдуму ослабил контроль Единой России над членами своей парламентской фракции. При этом он также играет на руку региональным губернаторам, которые в 1990-х годах укрепляли свои позиции, помогая своим ставленникам избираться в Думу, причем в основном именно по одномандатным округам. На выборах 2016 года эта практика возобновилась с новой силой.

Возврат губернаторских выборов также может подорвать единство элит, особенно в случае обострения кризиса. Кремль удерживает жесткий контроль над выборами губернаторов, а Путин сохраняет за собой право на их увольнение.  Это очевидным образом ограничивает губернаторскую самостоятельность. Тем не менее, нынешние губернаторы обладают народным мандатом, т.е. важным самостоятельным ресурсом, которого у них не было с начала 2000-х годов. В случае продолжения застоя в экономике и (или) падения рейтингов Путина нельзя исключить, что кто-то из них может попытаться использовать свою электоральную легитимность в качестве платформы для перехода в оппозицию.

Наконец, единство элит может быть подорвано и нарастающими кремлевскими репрессиями в отношении региональных чиновников. За последние несколько лет резко возросло число арестов высокопоставленных официальных лиц в регионах, в большинстве случаев по обвинению в коррупции. Уголовное преследование оппозиционеров и уже уволенных чиновников давно стало вполне обычным явлением – но в последние 2-3 года резко участились и аресты действующих прокремлевских функционеров. Более того, некоторые из этих арестов сопровождались показательными пиар-акциями; чиновников задерживали прямо на рабочем месте или в компрометирующих обстоятельствах. За период с 2015 по 2016 год было арестовано четверо действующих губернаторов, шесть заместителей губернаторов и 16 мэров крупных городов. Определить истинные причины каждого конкретного ареста очень сложно, однако общая картина складывается весьма показательная.

Аресты многим кажутся бессистемными, их жертвы выбираются едва ли не случайно – а это, в свою очередь, вызывает чувство неуверенности и неопределенности среди региональных элит. Негласная договоренность, существовавшая между Путиным и региональными элитами с начала 2000-х годов, была основана на взаимной выгоде и четких взаимных ожиданиях. От региональных чиновников Кремль требовал лояльности и мобилизации поддержки электората. За это им гарантировалось карьерное продвижение и политическая поддержка из центра. Нынешние бессистемные репрессии могут разрушить эту негласную договоренность. В конце концов, зачем элитам сохранять лояльность Кремлю, если нет никаких гарантий того, что лояльность будет вознаграждена?

В какой-то степени две вышеуказанных тенденции нейтрализуют друг друга. Поводов для «дезертирства» становится больше, но с другой стороны, растет число преданных сторонников режима, которые получили свои должности путем назначения, а не победы на выборах. Нельзя исключить, что так и было задумано Кремлем. Однако не следует и преувеличивать частоту назначения на губернаторские должности «пришлых» чиновников. На самом деле более половины действующих губернаторов имеют прочные связи со своим регионом – а значит, многие из них не являются прямыми ставленниками Путина.

Недавние события в Мексике, Нигерии и Венесуэле показывают, что автократии с федеральным государственным устройством более уязвимы в случае массового дезертирства региональных элит. Во всех трех случаях провалу правящего режима на федеральных выборах предшествовали переходы на сторону оппозиции региональных чиновников и поражения кандидатов от правящей партии на выборах местного уровня. Приведенные выше данные по России и их анализ не дают оснований предрекать скорый коллапс режима в РФ. Однако этот режим очевидно сталкивается со все более серьезными вызовами, грозящими вырваться на поверхность и требующими к себе самого пристального внимания аналитиков.

Рис. 1: Доля действующих губернаторов с прочными рабочими связями в своем регионе.*

*По состоянию на 31 декабря каждого года. Считается, что губернатор имеет прочные рабочие связи в своем регионе, если он провел в этом регионе большую часть своей карьеры после выпуска из ВУЗа.

Рис. 2: Доля назначаемых каждый год губернаторов, имеющих прямые профессиональные связи с Путиным*

*Данная цифра относится не к общему числу действующих губернаторов, а только к тем, что назначены в соответствующем году. Губернатор считается имеющим профессиональные связи с Путиным, если он в прошлом работал вместе с Путиным или был его подчиненным как до, так и после избрания Путина президентом. Все чиновники федерального уровня, назначенные Путиным, учитываются как «работавшие под руководством Путина».

Таблица 1: Кандидаты, вышедшие из состава Единой России для участия в губернаторских и мэрских выборах в качестве оппозиционных кандидатов в 2009-2014 г.

Таблица 2: Депутаты местных зак. собраний, вышедшие из Единой России

*Данные российской ЦВК (www.cikrf.ru) и авторская База данных по российским политическим элитам. 

Таблица 3: Вышедшие из ЕдРос кандидаты среди ведущих оппозиционных кандидатов на выборах в региональные зак. собрания, 2009-2015

Источник: авторская База данных по российским политическим элитам. 


[1] Прямые выборы вернули в 2012 году, однако президент сохранил за собой право увольнять губернаторов и назначать исполняющих обязанности. С 2012 года обычной практикой стало назначение Путиным фактического губернатора исполняющим обязанности за несколько месяцев до выборов, после чего и.о. побеждает на выборах с большим отрывом.

 

Memo #:
467
Series:
2
PDF:
Pepm467_rus_Reuter_March2017.pdf
Ora John Reuter
Ora John Reuter
Website | + posts
Assistant Professor of Political Science; Senior Researcher
Affiliation

University of Wisconsin, Milwaukee; Higher School of Economics, Moscow
Links

Personal Website
Expertise

Russian Politics, Democratization, Elections, Political Parties, Political Economy, Regional Politics
  • Ora John Reuter
    https://www.ponarseurasia.org/members/ora-john-reuter/
    Electoral Manipulation and Regime Support: Survey Evidence from Russia
  • Ora John Reuter
    https://www.ponarseurasia.org/members/ora-john-reuter/
    Getting the opposition together: protest coordination in authoritarian regimes
  • Ora John Reuter
    https://www.ponarseurasia.org/members/ora-john-reuter/
    Between Apathy and Activism: Political Participation in Russia
  • Ora John Reuter
    https://www.ponarseurasia.org/members/ora-john-reuter/
    The Origins of Dominant Parties: Building Authoritarian Institutions in Post-Soviet Russia
Related Topics
  • 2017
  • Ройтер
  • Россия
Previous Article
  • In the News | Hовости

Interview with Dubovyk: Ukraine Looks to the West as Conflict Continues

  • May 15, 2017
  • PONARS Eurasia
View
Next Article
  • Recommended | Рекомендуем

Q & A with Podvig on nuclear weapons and non-proliferation

  • May 16, 2017
  • Pavel Podvig
View
You May Also Like
View
  • Policy Memos | Аналитика

China’s Expanding Military Education Diplomacy in Central Asia

  • Erica Marat
  • April 19, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

This Time is Different (Again): The Political Consequences of the Economic Crisis in Russia

  • Andrei Semenov
  • April 1, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Dzerzhinsky Discord: Who Will Fill the Vacancy in Lubyanka Square?

  • Maria Lipman
  • March 19, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Political Consequences of Public Relations Miscalculations: Will Ukraine’s Anti-corruption Bureau be Terminated?

  • Ivan Gomza
  • March 12, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Belarus Protests and Russia: Lessons for “Big Brother”

  • Natalya Chernyshova
  • March 1, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

Central Asian Responses to COVID-19: Regime Legitimacy and [De]Securitization of the Health Crisis

  • Mariya Omelicheva and Lawrence P. Markowitz
  • March 1, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

COVID-19 in Russia: What Russians Expected, What They Got, and What They Think About It

  • Sarah Wilson Sokhey
  • February 22, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Russian Parliament and the Pandemic: A State of Emergency, Post-constitutional Changes, Retaliatory Laws

  • Ekaterina Schulmann
  • February 16, 2021
PONARS Eurasia
  • About
  • Membership
  • Policy Memos
  • Recommended
  • Events

Permissions & Citation Guidelines

Input your search keywords and press Enter.