PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • List of Members
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
  • Podcast
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
Contacts
Address 1957 E St NW, Washington, DC 20052 adminponars@gwu.edu 202.994.5915
NEWSLETTER
Facebook
Twitter
YouTube
Podcast
PONARS Eurasia
PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • List of Members
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
  • Podcast
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
DIGITAL RESOURCES
digital resources

Bookstore 📚

Knowledge Hub

Course Syllabi

Point & Counterpoint

Policy Perspectives

RECOMMENDED
  • COVID-19 in Eurasia: PONARS Eurasia Policy Perspectives

    View
  • Preparing for the Parliamentary Elections of 2021: Russian Politics and Society (Gel’man, Lankina, Semenov, Smyth, and more)

    View
  • Russians supported Putin’s moves in Crimea in 2014. Here’s what’s different in 2021

    View
  • Putin’s Rules of the Game: The Pitfalls of Russia’s New Constitution

    View
  • In the Caucasus, There Is a Peace Agreement but Not Peace

    View
RSS PONARS Eurasia Podcast
  • Music and Politics in Contemporary Russia [Lipman Series 2021] April 12, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Alexander Gorbachev about the dynamic music scene in contemporary Russia, and how free Russian musicians are to make political statements.
  • How is the Russian Government Coping with Rising Food Prices? [Lipman Series 2021] March 15, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Anton Tabakh about rising food prices in Russia, and what they might mean for Russia's current and future stability.
  • The Communist Party of the Russian Federation: More Than Just Systemic Opposition? [Lipman Series 2021] March 5, 2021
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Felix Light and Nikolay Petrov about the contemporary Communist Party of the Russian Federation, including the divisions between its leadership and membership, its attitude toward Alexei Navalny, and why it might be more than just "systemic" opposition after all.
  • Internet Resources: Civic Communication and State Surveillance [Lipman Series 2021] February 16, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Andrei Soldatov and Tanya Lokot about the role of the internet in contemporary Russian politics, including both as a tool of the Russian opposition and as an instrument of the increasingly repressive Russian regime.
  • The Rise of Alexei Navalny's Political Stature and Mass Protest in Russia [Lipman Series 2021] February 1, 2021
    In the first PONARS Eurasia Podcast of 2021, Maria Lipman chats with Greg Yudin about the current protests taking place in Russia, and what Alexei Navalny's growing popular support means for the Putin regime.
  • Russian Social Policy in the COVID-19 Era [Lipman Series 2020] December 21, 2020
    In 2020’s final episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Sarah Wilson Sokhey and Ella Paneyakh to discuss Russian social policy in the COVID-19 era, and public perception of Russia’s overall pandemic response.
  • Conscious Parenting Practices in Contemporary Russia [Lipman Series 2020] December 10, 2020
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Julia Yuzbasheva and Maria Danilova to learn more about the proliferation of "conscious parenting" practices in contemporary Russian society.
  • The Transformation of Belarussian Society [Lipman Series 2020] November 11, 2020
    In this episode of the PONARS Eurasia Podcast, Masha Lipman chats with Grigory Ioffe about the long-term and short-term factors that led up to the current protests in Belarus, and the ongoing transformation of Belarussian society.
  • Russian Lawmakers Adjust National Legislation to the Revised Constitutional Framework [Lipman Series 2020] October 26, 2020
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Ben Noble and Nikolay Petrov about ongoing changes to Russia’s national legislation based on the recently revised constitutional framework, and what these changes portend for the 2021 Duma election.
  • Russia's Regional Elections [Lipman Series 2020] September 25, 2020
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Graeme Robertson and Konstantin Gaaze about Russia’s September 13 regional elections and whether or not the Kremlin should be worried about upcoming Duma elections.
  • Policy Memos | Аналитика

Ход реформ в Украине: Стратегия после Евромайдана

  • December 18, 2015
  • Oleksandr Sushko

Ход реформ в Украине после Евромайдана вызывает двойственные впечатления. На пути прогресса стоит страх руководства страны потерять политический контроль над ситуацией, а также стремление влиятельных институциональных структур и бюрократов сохранить статус-кво. Многие украинцы уже рассматривают нынешнее руководство страны – которое пока еще не доказало своей искренней приверженности делу реформ – в качестве переходных фигур, сочетающих в себе «старое» и «новое». Говоря в июле 2015 года о борьбе с коррупцией и улучшении качества государственного управления, Вице-президент США Джо Байден справедливо отметил, что для Украины наступил «момент истины». Это выражение уже прочно вошло в нынешний украинский политический дискурс. Выживание украинской нации зависит не столько от ее способности противостоять спонсируемой Россией военной агрессии, сколько от обеспечения справедливого и эффективного государственного управления, основанного на верховенстве права. При этом, к удивлению многих наблюдателей и несмотря на все препятствия, в определенных областях реформирования Украине все же удалось добиться значительных успехов. Уже сформированы новые государственные структуры по борьбе с коррупцией. Нефтегазовый сектор страны перешел на стандарты Европейского Союза. Система государственных закупок стала более прозрачной, а украинская полиция находится в процессе радикальных преобразований.

Правительство или общество: что является локомотивом реформ?

В 2014 году Украина вернулась к смешанной парламентско-президентской системе государственного устройства. И парламенту, и кабинету министров принадлежит важная роль в системе государственного управления, причем кабинет министров превратился в основной центр принятия решений.[1] При этом у Президента Петра Порошенко остается больше полномочий, чем ему формально предоставляет конституция – в основном благодаря тому, что его партия является крупнейшей в правящей парламентской коалиции. Порошенко также имеет влияние на Кабмин, поскольку половина министров являются представителями его партии. На самом деле «тандем» Порошенко и Премьер Министра Арсения Яценюка с самого начала был ассиметричным – причем этот дисбаланс лишь нарастал по мере того, как партия Яценюка («Народный Фронт») быстро теряла доверие украинцев. К августу 2015 года рейтинг «Народного Фронта» рухнул до 2-3 процентов.

Однако реформы в Украине в основном продвигаются «снизу вверх» – и именно благодаря этому в стране не произошло консолидации «старой-новой» элиты. Гражданское общество, наряду с внешним давлением со стороны ЕС и МВФ, является основным двигателем украинских реформ; именно оно пробивает для этих реформ дорогу.[2] Проекты большинства реформаторских законов, принятых после Евромайдана, разрабатывались экспертами украинского гражданского общества. Довольно многие из этих «лоббистов реформ» впоследствии прошли в парламент по спискам разных партий. Эти активные депутаты, состоящие в разных парламентских фракциях, но твердо нацеленные на реформы, создали неформальную группу под названием «Евро-оптимисты» – и именно они представляют собой новое поколение украинских политиков.

Большинство экспертов и активистов гражданского общества, конечно, не являются членами парламента или правительства. Они работают над проектами новых законов и регуляторных актов, стратегий реформ и планов действий. Крупнейшей и наиболее заметной из этих реформаторских инициативных групп является сообщество активистов, экспертов, журналистов и ученых под названием «Реанимационный пакет реформ» (РПР). Данное сообщество разрабатывает подробные проекты реформаторских решений, выступает в роли лоббистов новых законов и проводит общественные кампании в поддержку реформ. Именно РПР принадлежит заслуга за некоторые успешные реформы, в том числе за недавние изменения в антикоррупционном законодательстве и законах о госзакупках, принятие закона о работе газового рынка и новую государственную политику в области децентрализации. Еще одной важной инициативой стало создание Стратегических консультативных групп (СКГ), состоящих из независимых экспертов высокого уровня. Данная инициатива финансируется фондом «Открытое общество» и плотно работает с украинскими министерствами. В центре внимания СКГ находятся, в частности, реформы в области экономической политики (дерегулирование), реформа системы государственного управления, децентрализация, электронное правительство, правоохранительные органы, здравоохранение и образование. Среди других ведущих организаций следует отметить «Нову Краину» («Новую Страну») и независимую сеть международных экспертов VoxUkraine.

Сейчас в Украине уже налажены эффективные каналы связи между правительством и гражданским обществом. К примеру, в составе РПР имеются подразделения, ответственные за общественное лоббирование реформаторских законов. При Кабмине создан Центр поддержки реформ, задачей которого является укрепление диалога со структурами гражданского общества. Гражданское общество играет ведущую роль в мониторинге процесса реформ, при этом все вышеупомянутые организации обмениваются результатами своего мониторинга. К примеру, сообщество VoxUkraine, которое в концентрированном виде представляет советы и рекомендации украинских экспертов, работающих в европейских и американских университетах, выкладывает на своем вебсайте данные по отслеживанию процесса реформ.

Области, в которых отмечается прогресс

Несмотря на борьбу за власть в рядах украинских элит, административное сопротивление и скептический настрой самих украинцев, во многих областях Украине удалось добиться существенного прогресса в деле реформирования. Особо следует отметить следующие области:

Антикоррупционная политика

Национальный совет реформ (НСР) был создан во второй половине 2014 года. Он служит платформой для политического диалога и является неформальным институтом принятия решений по широкому спектру вопросов реформирования. НСР не является конституционным органом, однако именно этот институт находится в центре украинского реформаторского процесса. В рамках его работы проходят регулярные заседания с участием президента, премьер министра, спикера парламента, министров, председателей парламентских комитетов и лидеров гражданского общества. На этих заседаниях определяются приоритеты процесса реформирования, оценивается состояние текущих реформ (см. Рис. 1) и обсуждаются доклады по ключевым вопросам реформирования. Аппарат НСР финансируется фондом «Открытое Общество» и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Зарплата работников аппарата выше, чем у украинских чиновников. С августа 2015 года НСР провел девять регулярных заседаний и несколько неформальных мероприятий. Все участники Совета согласились применять его рекомендации и предложения в области реформ.

Рис. 1. Домашняя страница вебсайта НСР, на которой показан прогресс по основным направлениям реформ (1/12/2015)

Помимо НСР, в настоящее время в Украине создаются два антикоррупционных органа: Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) и Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. Директором более важного из этих двух органов, НАБУ, назначен Артем Сытник, который был отобран независимой комиссией в рамках прозрачной процедуры. Пока еще продолжаются дебаты по поводу институционального статуса НАБУ и его отношений с Генеральной прокуратурой Украины (ГПУ). Президент Порошенко выступает за то, чтобы НАБУ было связано с ГПУ, в то время как представители гражданского общества настаивают на институциональной независимости нового органа.

В рамках законодательства, принятого в феврале 2015 года, были введены некоторые меры для обеспечения независимости НАБУ:

  • У сотрудников НАБУ будет довольно высокая зарплата на уровне от 22 000 гривен (950 долларов) у следователей до 60 000 гривен (2 600 долларов) у директоров.
  • На должности в НАБУ не могут претендовать те, кто в последние 5 лет работал в любых подразделениях по борьбе с коррупцией в составе всех без исключения силовых министерств и ведомств.
  • Каждый год будет проводиться внешний аудит для оценки эффективности НАБУ, а также его операционной и институциональной независимости. Аудиторы должны обладать безупречной профессиональной репутацией и иметь опыт работы в следственных органах или судах за рубежом. В роли аудиторов не могут выступать государственные должностные лица.
  • У следователей НАБУ будут полномочия для мониторинга банковских счетов после получения соответствующий санкции судебного органа.

Тем не менее, в законодательном обеспечении деятельности НАБУ остаются явные недостатки. К примеру, директор агентства может быть уволен по решению президента или простым большинством голосов в парламенте на основании отрицательной оценки деятельности бюро внешней командой аудиторов, назначенной президентом, парламентом и кабинетом министров. Таким образом, у президента и премьер-министра имеется теоретическая возможность оградить себя или своих союзников от расследований НАБУ.

Реформа энергетического рынка

Закон Украины о газовом рынке был принят в июне 2015 года. Его положения соответствуют требованиям нового энергетического законодательства (Третьего энергетического пакета) Евросоюза. Текст закона был предметом переговоров между украинским правительством, МВФ и экспертами Евросоюза. В нем заложены прочные законодательные, экономические и управленческие основы функционирования газового рынка на принципах свободной конкуренции, защиты потребителей и безопасности поставок. После своего полного внедрения данный закон приведет к революционной трансформации украинского рынка природного газа, который многие десятилетия являлся одним из наиболее коррумпированных и непрозрачных секторов украинской экономики. В настоящее время с компанией Нафтогаз Украины (монополистом на рынке добычи, транспортировки и поставок нефти и газа) работают иностранные компании, чтобы помочь Нафтогазу обеспечить соблюдение новых законодательных и регуляторных норм. Кроме того, в июне парламент принял новый закон, который призван обеспечить выполнение Украиной стандартов Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей (EITI).

Реформа полиции

В июле в Киеве приступили к работе 2 000 новых патрульных полицейских. Каждый из них прошел конкурентную процедуру отбора и трехмесячную программу обучения. Хотя новым полицейским пока не хватает опыта, благодаря данной реформе произошел явный положительный сдвиг в общественном восприятии полицейской службы. Пока что не поступало никаких сообщений, которые бы заставили заподозрить новую украинскую полицию в коррумпированности, взяточничестве или чрезмерном применении силы. Новая полиция уже вышла на улицы еще пяти городов помимо Киева (Луцк, Харьков, Ужгород, Николаев и Одесса). К этому списку скоро присоединится Днепропетровск. В соответствии с новым законом Украины о полиции вся старая милиция, работавшая по советскому образцу, будет преобразована в современную полицию с использованием передового западного (а также грузинского) опыта. Ожидается, что в национальном масштабе данное преобразование займет два-три года.

Прозрачность прав собственности

В июле парламент Украины открыл доступ к государственному реестру собственности, куда вносятся данные о владельцах недвижимости, земли и автомобилей. Этот новый законодательный акт фактически предоставил общественности доступ к информации о том, какая собственность зарегистрирована на имя любого гражданина. Закон должен стать важным инструментом борьбы с коррупцией, выявляя любые очевидные несоответствия между задекларированными доходами государственных служащих и их реальным уровнем жизни.

Децентрализация и конституционная реформа

В феврале 2015 года в силу вступил новый закон Украины о добровольном объединении территориальных общин. Целью закона является стимулирование образования жизнеспособных и самодостаточных общин, которые будут распоряжаться собственными административными и финансовыми ресурсами. Важным аспектом закона является то, что данные общины должны обеспечивать предоставление административных и социальных услуг своим жителям. Процесс объединения будет идти довольно медленно; в соответствии с нынешними планами, реформа будет завершена только к концу 2017 года.

Гораздо большие разногласия в украинском обществе вызвал вопрос конституционных изменений в части децентрализации и местного самоуправления. Даная тема крайне политизирована, поскольку изменения должны соответствовать вторым Минских договоренностям; при этом разные стороны по-разному интерпретируют суть этих договоренностей. Россия настаивает на том, что конституционные изменения должны быть согласованы с лидерами донбасских сепаратистов и включать в себя «особый статус» для регионов. Однако Киев отказывается вести переговоры на эту тему с сепаратистами, установившими контроль над частью региона благодаря поддержке России, поскольку считает, что они не имеют легитимности.

Реформа системы госзакупок

Летом 2015 года парламент принял поправки к украинскому законодательству о системе государственных закупок с целью приведения этой системы к международным стандартам. Новое законодательство должно обеспечить выполнение Украиной условий Соглашения ВТО о государственных закупках, что позволит украинским компаниям претендовать на государственные контракты в 43 странах-участницах данного соглашения. Объем этого международного рынка оценивается в 1,7 триллиона долларов. Одновременно с этим в самой Украине более 300 компаний начали участвовать в работе пилотной программы электронных закупок Prozorro, целью которой является обеспечение честной конкуренции между претендентами на государственные контракты.

Реформа судебной системы

Высший совет юстиции Украины, который назначает судей высоких инстанций и контролирует их работу, подвергся реформированию после принятия соответствующего законодательства в феврале 2015 года. В ноябре в парламент был внесен проект конституционных поправок, направленных в том числе на серьезное реформирование судебной системы. Перед этим предлагаемые поправки прошли рассмотрение Венецианской комиссии – специального международного консультативного органа, работающего под эгидой Совета Европы. Однако широкая судебная реформа столкнулась с проблемой недостатка политической воли и упорным сопротивлением самой украинской судебной системы. Давно обустроившиеся на своих местах судьи пытаются законсервировать существующий статус-кво. При этом высшее руководство Украины опасается, что создание по-настоящему независимой судебной системы может оказаться не в его интересах (поскольку совершенно неподконтрольные им судьи могут начать принимать невыгодные им решения в случае достаточного мотивирования со стороны политических оппонентов).

Реформа государственной службы

Закон о государственной службе был одобрен в первом чтении в апреле и окончательно в начале декабря. Он направлен на обеспечение соответствия европейским стандартам в области государственного управления. В частности, новым законом вводится разделение политических и административных должностей в государственных органах, а также новая процедура отбора и назначения на госслужбу.

Ограничение власти олигархов

У некогда всесильных украинских олигархов начались серьезные проблемы. Игорь Коломойский был уволен с должности губернатора Днепропетровской области (хотя в 2014 году он помог стабилизировать политическую ситуацию в этом регионе Украины). Правительство медленно, но уверенно ограничивает контроль Коломойского над крупнейшей украинской нефтегазовой компанией Укрнафта, большинство акций которой принадлежит государству. В частности, в июле 2015 года были уволены со своих должностей назначенные Коломойским менеджеры этой компании. Ведутся расследования против Дмитрия Фирташа и его предприятий. Богатейший олигарх Украины, Ринат Ахметов, скорее всего, утратит контроль над ключевыми компаниями топливно-энергетического комплекса. Однако при этом Президент Порошенко, который и сам является олигархом, пока еще не полностью избавился от своих многочисленных бизнес-активов, что было частью его предвыборных обещаний. На этом основании некоторые критики обвиняют его в «избирательной борьбе с олигархией».

Выводы

Локомотивом процесса политических реформ в Украине после Евромайдана является не столько политическая воля высшего руководства страны, сколько мощное давление снизу, со стороны активистов и структур гражданского общества, а также аналогичное внешнее давление со стороны международных партнеров Украины (прежде всего ЕС и МВФ). Такая модель реформирования требует глубокого и постоянного общественного диалога, а также больше времени на формирование широкого консенсуса. Преобразования при этом идут медленнее, чем в случае реформирования по модели «сверху-вниз», когда реформы проталкиваются высшим руководством страны. Однако сами эти преобразования в итоге оказываются более глубокими, устойчивыми и всесторонними. Тем не менее, нужно признать, что прочно укоренившиеся административные традиции Украины остаются постоянным источникам сопротивления реформам, так что процесс реформирования будет долгим и сложным.


[1] Есть, однако, и некоторые исключения. К примеру, вопросы безопасности являются прерогативой Совета национальной обороны и безопасности, председателем которого является президент Украины.

[2] Важные политические решения в Украине часто определяются условиями кредитования МВФ. Некоторые решения, направленные на поддержание макроэкономической стабильности и обеспечение мер бюджетной экономии, в данной статье не рассматриваются. То же самое относится к таким областям, как образование, здравоохранение и электронное правительство.

 

Memo #:
409
Series:
2
PDF:
Pepm409_rus_Sushko_Dec2015.pdf
Oleksandr Sushko
Oleksandr Sushko
Website | + posts
Executive Director
Affiliation

International Renaissance Foundation (Kyiv)
Links

International Renaissance Foundation
Expertise

Ukraine, EU, NATO, Security
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    An inclusive Ukrainian education
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    Чому Угорщина поскаржилась на Україну
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    Есть ли выход из тупика, в который зашли Минские соглашения?
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    Лукашенко получает выгоду от конфликта Украины с Россией
Related Topics
  • Сушко
  • Украина
Previous Article
  • In the News | Hовости

Непосредственной угрозой Грузии является эскалация армяно-азербайджанского конфликта

  • December 18, 2015
View
Next Article
  • In the News | Hовости

Что может быть круче военизированного фашизма?

  • December 21, 2015
  • Georgi Derluguian
View
You May Also Like
View
  • Policy Memos | Аналитика

China’s Expanding Military Education Diplomacy in Central Asia

  • Erica Marat
  • April 19, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

This Time is Different (Again): The Political Consequences of the Economic Crisis in Russia

  • Andrei Semenov
  • April 1, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Dzerzhinsky Discord: Who Will Fill the Vacancy in Lubyanka Square?

  • Maria Lipman
  • March 19, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Political Consequences of Public Relations Miscalculations: Will Ukraine’s Anti-corruption Bureau be Terminated?

  • Ivan Gomza
  • March 12, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Belarus Protests and Russia: Lessons for “Big Brother”

  • Natalya Chernyshova
  • March 1, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

Central Asian Responses to COVID-19: Regime Legitimacy and [De]Securitization of the Health Crisis

  • Mariya Omelicheva and Lawrence P. Markowitz
  • March 1, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

COVID-19 in Russia: What Russians Expected, What They Got, and What They Think About It

  • Sarah Wilson Sokhey
  • February 22, 2021
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Russian Parliament and the Pandemic: A State of Emergency, Post-constitutional Changes, Retaliatory Laws

  • Ekaterina Schulmann
  • February 16, 2021

Leave a Reply Cancel reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

PONARS Eurasia
  • About
  • Membership
  • Policy Memos
  • Recommended
  • Events

Permissions & Citation Guidelines

Input your search keywords and press Enter.