PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • List of Members
    • Ukraine Experts
    • About Membership
    • Executive Committee
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
    • Submissions
  • Podcast
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
  • Ukraine Experts
Contacts

Address
1957 E St NW,
Washington, DC 20052

adminponars@gwu.edu
202.994.5915

NEWSLETTER
Facebook
Twitter
YouTube
Podcast
PONARS Eurasia
PONARS Eurasia
  • About
    • Contact
    • List of Members
    • Ukraine Experts
    • About Membership
    • Executive Committee
  • Policy Memos
    • List of Policy Memos
    • Submissions
  • Podcast
  • Online Academy
  • Events
    • Past Events
  • Recommended
  • Ukraine Experts
DIGITAL RESOURCES
digital resources

Bookstore 📚

Knowledge Hub

Course Syllabi

Point & Counterpoint

Policy Perspectives

RECOMMENDED
  • The Baltic States Are Also Worried About Russia

    View
  • International Society Must Act in the Wake of Russia’s Failed Opposition

    View
  • The Collapse of the Soviet Union | PONARS Eurasia Online Academy

    View
  • Labor Migration in Russia | PONARS Eurasia Online Academy

    View
  • Did Russia Put Its Geopolitical Glasses Back On? It Never Took Them Off in the First Place

    View
RSS PONARS Eurasia Podcast
  • The Putin-Xi Summit: What's New In Their Joint Communique ? February 23, 2022
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman speaks with Russian China experts Vita Spivak and Alexander Gabuev about the February meeting between Vladimir Putin and Xi Jinping, and what it may tell us about where the Russian-Chinese relationship is headed.
  • Exploring the Russian Courts' Ruling to Liquidate the Memorial Society January 28, 2022
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with scholars Kelly Smith and Benjamin Nathans about the history, achievements, and impending shutdown of the Memorial Society, Russia's oldest and most venerable civic organization, and what its imminent liquidation portends for the Russian civil society.
  • Russia's 2021 census and the Kremlin's nationalities policy [Lipman Series 2021] December 9, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with social scientist Andrey Shcherbak about the quality of the data collected in the recent population census and the goals of Vladimir Putin's government's nationalities policy
  • Active citizens of any kind are under threat [Lipman Series 2021] November 5, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Alexander Verkhovsky about the Kremlin's ever expanding toolkit against political and civic activists, journalists, and other dissidents.
  • Russia's Legislative Elections followup [Lipman Series 2021] October 4, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Tanya Lokot and Nikolay Petrov about the results of Russia’s legislative elections and about what comes next.
  • Why Is the Kremlin Nervous? [Lipman Series 2021] September 14, 2021
    In this week’s PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Ben Noble and Nikolay Petrov about Russia’s September 17-19 legislative elections, repressive measures against electoral challengers, and whether to expect anything other than preordained results.
  • Vaccine Hesitancy in Russia, France, and the United States [Lipman Series 2021] August 31, 2021
    In this week's PONARS Eurasia Podcast episode, Maria Lipman chats with Denis Volkov, Naira Davlashyan, and Peter Slevin about why COVID-19 vaccination rates are still so low across the globe, comparing vaccine hesitant constituencies across Russia, France, and the United States.  
  • Is Russia Becoming More Soviet? [Lipman Series 2021] July 26, 2021
      In a new PONARS Eurasia Podcast episode, Maria Lipman chats with Maxim Trudolyubov about the current tightening of the Russian political sphere, asking whether or not it’s helpful to draw comparisons to the late Soviet period.
  • The Evolution of Russia's Political Regime [Lipman Series 2021] June 21, 2021
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Grigory Golosov and Henry Hale about the evolution of Russia's political regime, and what to expect in the lead-up to September's Duma elections.
  • Volodymyr Zelensky: Year Two [Lipman Series 2021] May 24, 2021
    In this week's episode of the PONARS Eurasia Podcast, Maria Lipman chats with Sergiy Kudelia and Georgiy Kasianov about Ukrainian President Zelensky's second year in office, and how he has handled the political turbulence of the past year.
  • Policy Memos | Аналитика

Ход реформ в Украине: Стратегия после Евромайдана

  • December 18, 2015
  • Oleksandr Sushko

Ход реформ в Украине после Евромайдана вызывает двойственные впечатления. На пути прогресса стоит страх руководства страны потерять политический контроль над ситуацией, а также стремление влиятельных институциональных структур и бюрократов сохранить статус-кво. Многие украинцы уже рассматривают нынешнее руководство страны – которое пока еще не доказало своей искренней приверженности делу реформ – в качестве переходных фигур, сочетающих в себе «старое» и «новое». Говоря в июле 2015 года о борьбе с коррупцией и улучшении качества государственного управления, Вице-президент США Джо Байден справедливо отметил, что для Украины наступил «момент истины». Это выражение уже прочно вошло в нынешний украинский политический дискурс. Выживание украинской нации зависит не столько от ее способности противостоять спонсируемой Россией военной агрессии, сколько от обеспечения справедливого и эффективного государственного управления, основанного на верховенстве права. При этом, к удивлению многих наблюдателей и несмотря на все препятствия, в определенных областях реформирования Украине все же удалось добиться значительных успехов. Уже сформированы новые государственные структуры по борьбе с коррупцией. Нефтегазовый сектор страны перешел на стандарты Европейского Союза. Система государственных закупок стала более прозрачной, а украинская полиция находится в процессе радикальных преобразований.

Правительство или общество: что является локомотивом реформ?

В 2014 году Украина вернулась к смешанной парламентско-президентской системе государственного устройства. И парламенту, и кабинету министров принадлежит важная роль в системе государственного управления, причем кабинет министров превратился в основной центр принятия решений.[1] При этом у Президента Петра Порошенко остается больше полномочий, чем ему формально предоставляет конституция – в основном благодаря тому, что его партия является крупнейшей в правящей парламентской коалиции. Порошенко также имеет влияние на Кабмин, поскольку половина министров являются представителями его партии. На самом деле «тандем» Порошенко и Премьер Министра Арсения Яценюка с самого начала был ассиметричным – причем этот дисбаланс лишь нарастал по мере того, как партия Яценюка («Народный Фронт») быстро теряла доверие украинцев. К августу 2015 года рейтинг «Народного Фронта» рухнул до 2-3 процентов.

Однако реформы в Украине в основном продвигаются «снизу вверх» – и именно благодаря этому в стране не произошло консолидации «старой-новой» элиты. Гражданское общество, наряду с внешним давлением со стороны ЕС и МВФ, является основным двигателем украинских реформ; именно оно пробивает для этих реформ дорогу.[2] Проекты большинства реформаторских законов, принятых после Евромайдана, разрабатывались экспертами украинского гражданского общества. Довольно многие из этих «лоббистов реформ» впоследствии прошли в парламент по спискам разных партий. Эти активные депутаты, состоящие в разных парламентских фракциях, но твердо нацеленные на реформы, создали неформальную группу под названием «Евро-оптимисты» – и именно они представляют собой новое поколение украинских политиков.

Большинство экспертов и активистов гражданского общества, конечно, не являются членами парламента или правительства. Они работают над проектами новых законов и регуляторных актов, стратегий реформ и планов действий. Крупнейшей и наиболее заметной из этих реформаторских инициативных групп является сообщество активистов, экспертов, журналистов и ученых под названием «Реанимационный пакет реформ» (РПР). Данное сообщество разрабатывает подробные проекты реформаторских решений, выступает в роли лоббистов новых законов и проводит общественные кампании в поддержку реформ. Именно РПР принадлежит заслуга за некоторые успешные реформы, в том числе за недавние изменения в антикоррупционном законодательстве и законах о госзакупках, принятие закона о работе газового рынка и новую государственную политику в области децентрализации. Еще одной важной инициативой стало создание Стратегических консультативных групп (СКГ), состоящих из независимых экспертов высокого уровня. Данная инициатива финансируется фондом «Открытое общество» и плотно работает с украинскими министерствами. В центре внимания СКГ находятся, в частности, реформы в области экономической политики (дерегулирование), реформа системы государственного управления, децентрализация, электронное правительство, правоохранительные органы, здравоохранение и образование. Среди других ведущих организаций следует отметить «Нову Краину» («Новую Страну») и независимую сеть международных экспертов VoxUkraine.

Сейчас в Украине уже налажены эффективные каналы связи между правительством и гражданским обществом. К примеру, в составе РПР имеются подразделения, ответственные за общественное лоббирование реформаторских законов. При Кабмине создан Центр поддержки реформ, задачей которого является укрепление диалога со структурами гражданского общества. Гражданское общество играет ведущую роль в мониторинге процесса реформ, при этом все вышеупомянутые организации обмениваются результатами своего мониторинга. К примеру, сообщество VoxUkraine, которое в концентрированном виде представляет советы и рекомендации украинских экспертов, работающих в европейских и американских университетах, выкладывает на своем вебсайте данные по отслеживанию процесса реформ.

Области, в которых отмечается прогресс

Несмотря на борьбу за власть в рядах украинских элит, административное сопротивление и скептический настрой самих украинцев, во многих областях Украине удалось добиться существенного прогресса в деле реформирования. Особо следует отметить следующие области:

Антикоррупционная политика

Национальный совет реформ (НСР) был создан во второй половине 2014 года. Он служит платформой для политического диалога и является неформальным институтом принятия решений по широкому спектру вопросов реформирования. НСР не является конституционным органом, однако именно этот институт находится в центре украинского реформаторского процесса. В рамках его работы проходят регулярные заседания с участием президента, премьер министра, спикера парламента, министров, председателей парламентских комитетов и лидеров гражданского общества. На этих заседаниях определяются приоритеты процесса реформирования, оценивается состояние текущих реформ (см. Рис. 1) и обсуждаются доклады по ключевым вопросам реформирования. Аппарат НСР финансируется фондом «Открытое Общество» и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Зарплата работников аппарата выше, чем у украинских чиновников. С августа 2015 года НСР провел девять регулярных заседаний и несколько неформальных мероприятий. Все участники Совета согласились применять его рекомендации и предложения в области реформ.

Рис. 1. Домашняя страница вебсайта НСР, на которой показан прогресс по основным направлениям реформ (1/12/2015)

Помимо НСР, в настоящее время в Украине создаются два антикоррупционных органа: Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) и Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. Директором более важного из этих двух органов, НАБУ, назначен Артем Сытник, который был отобран независимой комиссией в рамках прозрачной процедуры. Пока еще продолжаются дебаты по поводу институционального статуса НАБУ и его отношений с Генеральной прокуратурой Украины (ГПУ). Президент Порошенко выступает за то, чтобы НАБУ было связано с ГПУ, в то время как представители гражданского общества настаивают на институциональной независимости нового органа.

В рамках законодательства, принятого в феврале 2015 года, были введены некоторые меры для обеспечения независимости НАБУ:

  • У сотрудников НАБУ будет довольно высокая зарплата на уровне от 22 000 гривен (950 долларов) у следователей до 60 000 гривен (2 600 долларов) у директоров.
  • На должности в НАБУ не могут претендовать те, кто в последние 5 лет работал в любых подразделениях по борьбе с коррупцией в составе всех без исключения силовых министерств и ведомств.
  • Каждый год будет проводиться внешний аудит для оценки эффективности НАБУ, а также его операционной и институциональной независимости. Аудиторы должны обладать безупречной профессиональной репутацией и иметь опыт работы в следственных органах или судах за рубежом. В роли аудиторов не могут выступать государственные должностные лица.
  • У следователей НАБУ будут полномочия для мониторинга банковских счетов после получения соответствующий санкции судебного органа.

Тем не менее, в законодательном обеспечении деятельности НАБУ остаются явные недостатки. К примеру, директор агентства может быть уволен по решению президента или простым большинством голосов в парламенте на основании отрицательной оценки деятельности бюро внешней командой аудиторов, назначенной президентом, парламентом и кабинетом министров. Таким образом, у президента и премьер-министра имеется теоретическая возможность оградить себя или своих союзников от расследований НАБУ.

Реформа энергетического рынка

Закон Украины о газовом рынке был принят в июне 2015 года. Его положения соответствуют требованиям нового энергетического законодательства (Третьего энергетического пакета) Евросоюза. Текст закона был предметом переговоров между украинским правительством, МВФ и экспертами Евросоюза. В нем заложены прочные законодательные, экономические и управленческие основы функционирования газового рынка на принципах свободной конкуренции, защиты потребителей и безопасности поставок. После своего полного внедрения данный закон приведет к революционной трансформации украинского рынка природного газа, который многие десятилетия являлся одним из наиболее коррумпированных и непрозрачных секторов украинской экономики. В настоящее время с компанией Нафтогаз Украины (монополистом на рынке добычи, транспортировки и поставок нефти и газа) работают иностранные компании, чтобы помочь Нафтогазу обеспечить соблюдение новых законодательных и регуляторных норм. Кроме того, в июне парламент принял новый закон, который призван обеспечить выполнение Украиной стандартов Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей (EITI).

Реформа полиции

В июле в Киеве приступили к работе 2 000 новых патрульных полицейских. Каждый из них прошел конкурентную процедуру отбора и трехмесячную программу обучения. Хотя новым полицейским пока не хватает опыта, благодаря данной реформе произошел явный положительный сдвиг в общественном восприятии полицейской службы. Пока что не поступало никаких сообщений, которые бы заставили заподозрить новую украинскую полицию в коррумпированности, взяточничестве или чрезмерном применении силы. Новая полиция уже вышла на улицы еще пяти городов помимо Киева (Луцк, Харьков, Ужгород, Николаев и Одесса). К этому списку скоро присоединится Днепропетровск. В соответствии с новым законом Украины о полиции вся старая милиция, работавшая по советскому образцу, будет преобразована в современную полицию с использованием передового западного (а также грузинского) опыта. Ожидается, что в национальном масштабе данное преобразование займет два-три года.

Прозрачность прав собственности

В июле парламент Украины открыл доступ к государственному реестру собственности, куда вносятся данные о владельцах недвижимости, земли и автомобилей. Этот новый законодательный акт фактически предоставил общественности доступ к информации о том, какая собственность зарегистрирована на имя любого гражданина. Закон должен стать важным инструментом борьбы с коррупцией, выявляя любые очевидные несоответствия между задекларированными доходами государственных служащих и их реальным уровнем жизни.

Децентрализация и конституционная реформа

В феврале 2015 года в силу вступил новый закон Украины о добровольном объединении территориальных общин. Целью закона является стимулирование образования жизнеспособных и самодостаточных общин, которые будут распоряжаться собственными административными и финансовыми ресурсами. Важным аспектом закона является то, что данные общины должны обеспечивать предоставление административных и социальных услуг своим жителям. Процесс объединения будет идти довольно медленно; в соответствии с нынешними планами, реформа будет завершена только к концу 2017 года.

Гораздо большие разногласия в украинском обществе вызвал вопрос конституционных изменений в части децентрализации и местного самоуправления. Даная тема крайне политизирована, поскольку изменения должны соответствовать вторым Минских договоренностям; при этом разные стороны по-разному интерпретируют суть этих договоренностей. Россия настаивает на том, что конституционные изменения должны быть согласованы с лидерами донбасских сепаратистов и включать в себя «особый статус» для регионов. Однако Киев отказывается вести переговоры на эту тему с сепаратистами, установившими контроль над частью региона благодаря поддержке России, поскольку считает, что они не имеют легитимности.

Реформа системы госзакупок

Летом 2015 года парламент принял поправки к украинскому законодательству о системе государственных закупок с целью приведения этой системы к международным стандартам. Новое законодательство должно обеспечить выполнение Украиной условий Соглашения ВТО о государственных закупках, что позволит украинским компаниям претендовать на государственные контракты в 43 странах-участницах данного соглашения. Объем этого международного рынка оценивается в 1,7 триллиона долларов. Одновременно с этим в самой Украине более 300 компаний начали участвовать в работе пилотной программы электронных закупок Prozorro, целью которой является обеспечение честной конкуренции между претендентами на государственные контракты.

Реформа судебной системы

Высший совет юстиции Украины, который назначает судей высоких инстанций и контролирует их работу, подвергся реформированию после принятия соответствующего законодательства в феврале 2015 года. В ноябре в парламент был внесен проект конституционных поправок, направленных в том числе на серьезное реформирование судебной системы. Перед этим предлагаемые поправки прошли рассмотрение Венецианской комиссии – специального международного консультативного органа, работающего под эгидой Совета Европы. Однако широкая судебная реформа столкнулась с проблемой недостатка политической воли и упорным сопротивлением самой украинской судебной системы. Давно обустроившиеся на своих местах судьи пытаются законсервировать существующий статус-кво. При этом высшее руководство Украины опасается, что создание по-настоящему независимой судебной системы может оказаться не в его интересах (поскольку совершенно неподконтрольные им судьи могут начать принимать невыгодные им решения в случае достаточного мотивирования со стороны политических оппонентов).

Реформа государственной службы

Закон о государственной службе был одобрен в первом чтении в апреле и окончательно в начале декабря. Он направлен на обеспечение соответствия европейским стандартам в области государственного управления. В частности, новым законом вводится разделение политических и административных должностей в государственных органах, а также новая процедура отбора и назначения на госслужбу.

Ограничение власти олигархов

У некогда всесильных украинских олигархов начались серьезные проблемы. Игорь Коломойский был уволен с должности губернатора Днепропетровской области (хотя в 2014 году он помог стабилизировать политическую ситуацию в этом регионе Украины). Правительство медленно, но уверенно ограничивает контроль Коломойского над крупнейшей украинской нефтегазовой компанией Укрнафта, большинство акций которой принадлежит государству. В частности, в июле 2015 года были уволены со своих должностей назначенные Коломойским менеджеры этой компании. Ведутся расследования против Дмитрия Фирташа и его предприятий. Богатейший олигарх Украины, Ринат Ахметов, скорее всего, утратит контроль над ключевыми компаниями топливно-энергетического комплекса. Однако при этом Президент Порошенко, который и сам является олигархом, пока еще не полностью избавился от своих многочисленных бизнес-активов, что было частью его предвыборных обещаний. На этом основании некоторые критики обвиняют его в «избирательной борьбе с олигархией».

Выводы

Локомотивом процесса политических реформ в Украине после Евромайдана является не столько политическая воля высшего руководства страны, сколько мощное давление снизу, со стороны активистов и структур гражданского общества, а также аналогичное внешнее давление со стороны международных партнеров Украины (прежде всего ЕС и МВФ). Такая модель реформирования требует глубокого и постоянного общественного диалога, а также больше времени на формирование широкого консенсуса. Преобразования при этом идут медленнее, чем в случае реформирования по модели «сверху-вниз», когда реформы проталкиваются высшим руководством страны. Однако сами эти преобразования в итоге оказываются более глубокими, устойчивыми и всесторонними. Тем не менее, нужно признать, что прочно укоренившиеся административные традиции Украины остаются постоянным источникам сопротивления реформам, так что процесс реформирования будет долгим и сложным.


[1] Есть, однако, и некоторые исключения. К примеру, вопросы безопасности являются прерогативой Совета национальной обороны и безопасности, председателем которого является президент Украины.

[2] Важные политические решения в Украине часто определяются условиями кредитования МВФ. Некоторые решения, направленные на поддержание макроэкономической стабильности и обеспечение мер бюджетной экономии, в данной статье не рассматриваются. То же самое относится к таким областям, как образование, здравоохранение и электронное правительство.

 

Memo #:
409
Series:
2
PDF:
Pepm409_rus_Sushko_Dec2015.pdf
Oleksandr Sushko
Oleksandr Sushko
Website | + posts
Executive Director
Affiliation

International Renaissance Foundation (Kyiv)
Links

International Renaissance Foundation
Expertise

Ukraine, EU, NATO, Security
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    An inclusive Ukrainian education
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    Чому Угорщина поскаржилась на Україну
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    Есть ли выход из тупика, в который зашли Минские соглашения?
  • Oleksandr Sushko
    https://www.ponarseurasia.org/members/oleksandr-sushko/
    Лукашенко получает выгоду от конфликта Украины с Россией
Related Topics
  • Сушко
  • Украина
Previous Article
  • In the News | Hовости

Непосредственной угрозой Грузии является эскалация армяно-азербайджанского конфликта

  • December 18, 2015
View
Next Article
  • In the News | Hовости

Что может быть круче военизированного фашизма?

  • December 21, 2015
  • Georgi Derluguian
View
You May Also Like
View
  • Policy Memos | Аналитика

The Expanding Russian Cossack Movement: A Social Base for Putinism

  • Richard Arnold
  • May 18, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Is Putin’s Popularity (Still) Real? A Cautionary Note on Using List Experiments to Measure Popularity in Authoritarian Regimes

  • Timothy Frye, Scott Gehlbach, Kyle L. Marquardt and Ora John Reuter
  • May 3, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Russia’s Right-Wing Reactions to the War

  • Katharina Bluhm and Mihai Varga
  • April 28, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Time to Question Russia’s Imperial Innocence

  • Botakoz Kassymbekova and Erica Marat
  • April 27, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Witnessing Ukraine, Watersheds in the Balkans

  • Veljko Milonjic
  • April 25, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Similarities Stain the Kremlin’s Warfare on Chechens and Ukrainians

  • Marat Iliyasov and Yoshiko Herrera
  • April 24, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Rebuilding Ukraine: Pre-War Trends and Post-War Priorities Should Inform the Process

  • Ralph Clem and Erik Herron
  • April 18, 2022
View
  • Policy Memos | Аналитика

Who’s to Blame? Sanctions, Economic Hardship, and Putin’s Fear of Color Revolutions

  • Stephen Crowley
  • April 18, 2022

Leave a Reply Cancel reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

PONARS Eurasia
  • About
  • Membership
  • Policy Memos
  • Recommended
  • Events
Powered by narva.io

Permissions & Citation Guidelines

Input your search keywords and press Enter.