Западные эксперты о том, когда с России снимут санкции. Сенат Франции принял резолюцию о «постепенном смягчении» режима санкций, введенных Евросоюзом. Также против продления санкций выступают Венгрия, Греция, Кипр, Словакия и Италия. На Петербургский международный экономический форум едет председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер. Означает ли это, что отмена санкций не за горами? И что будет дальше? Об этом дискутируют Ричард Саква, Иван Крастев и Нику Попеску, эксперты Международного дискуссионного клуба «Валдай».
1. Видите ли вы перспективу отмены санкций Европейского союза против России в ближайшее время? Если да, то в какой временной период? Будет отмена полной либо частичной?
Ричард Саква, профессор российской и европейской политики в Кентском университете в Кентербери (Англия), научный сотрудник программы по изучению России и Евразии Королевского института международных отношений (Chatham House): Рано или поздно санкции ЕС против России будут отменены, то же произойдет и с российским продовольственным эмбарго. Что касается временного периода, то мы знаем, что санкции ЕС обновляются каждые полгода, но получить единодушное «за» от всех 28 государств становится все сложнее. Когда в конце 2015 года вопрос обновления санкций был в повестке дня, ряд государств (в особенности Италия, Греция и Венгрия) высказывали свои опасения, и эти сомнения в последние месяцы стали проявляться в еще большей степени. Однако на саммите G7 в Японии достигнута договоренность о продлении санкций, что усложнило ситуацию. Поговаривают, что санкции могут быть продлены только на три месяца, а не на привычные шесть, что может ускорить принятие решения об их возможной отмене.
Нику Попеску, старший научный сотрудник и руководитель программы по России и Большой Европе в Европейском совете по международным отношениям (EUISS, Париж): В Евросоюзе не раз говорили о том, что хотели бы отменить санкции, но это решение зависит от реализации минских соглашений. То есть сроки потенциального снятия санкций в первую очередь зависят не от ЕС, а от выполнения этих соглашений. Скорость реализации договоренностей зависит от Киева, Москвы и властей сепаратистских республик в Луганске и Донецке. Всем им предстоит большая работа. Перечитайте их. Там ясно сказано, что не только Киеву следует их выполнять. Прекращение санкций может быть быстрым, если и имплементация минских соглашений будет быстрой. Теперь о том, будет ли отмена полной или частичной. Есть два вида санкций — часть из них связана с аннексией Крыма, они более ограниченные и, вероятнее всего, останутся надолго. Более жесткие санкции — финансовые и экономические — связаны с Донбассом, и они зависят от минских соглашений.
Иван Крастев, председатель правления Центра либеральных стратегий (София, Болгария), научный сотрудник Института гуманитарных наук (IWM, Вена): По поводу санкций в отношении России в ЕС раздаются различные голоса. Некоторые настаивают, что санкции должны сохраняться до тех пор, пока Россия не изменит свою внешнюю политику, другие считают, что санкции стали бесполезными. Учитывая различие позиций, мы можем ожидать, что некоторые из санкций будут отменены к концу года, но не летом. Для решения ЕС об отмене ряда санкций критически важны позитивные сдвиги в вопросе имплементации минских соглашений. Санкции, которые были наложены после присоединения Крыма, останутся.
2. Какие факторы влияют на отмену санкций Европейского союза против России? Ряд европейских политиков считают, что это исключительно выполнение минских соглашений, в России же, наоборот, снятие санкций с минскими соглашениями напрямую не увязывают.
Ричард Саква: Условие, согласно которому санкции против России будут отменены только после выполнения минских соглашений, — скорее символическое, чем содержательное. Минские соглашения содержат ряд пунктов, по которым обе стороны должны выполнить свои обязательства еще до непосредственной имплементации. Минские соглашения — единственная публично обсуждаемая сделка. Но ясно, что текущий украинский парламент не в состоянии выполнить свою часть соглашений, несмотря на мощное давление со стороны Виктории Нуланд и других представителей американской администрации. Иными словами, ряд европейских политиков понимают, что отношения Россия — ЕС не могут быть заложниками украинских радикалов. Эта зависимость от внутриполитической ситуации на Украине вредна не только России, но и ЕС. Также следует помнить, что ситуация внутри ЕС изменилась. Ангела Меркель была настроена решительнее всех лидеров в ЕС в вопросе продления санкций, но миграционный кризис всерьез ослабил ее позиции. Сделка по возвращению мигрантов в Турцию в обмен на свободный въезд и ускорение членства Турции в ЕС подорвала доверие к ЕС как к «нормативной» силе. В турецких тюрьмах сегодня томятся сотни ученых, журналистов, военных и других людей, в Юго-Восточной Турции возобновилась жестокая война с курдами, и в целом в стране проходят жестокие репрессии. Согласитесь, время для сближения с ЕС не самое подходящее.
Нику Попеску: Да, решение по санкциям зависит от минских соглашений. Я знаю, что в России некоторые думают так: санкции введены, чтобы подавить Россию, и что бы она ни делала, санкции останутся. Это не так. Санкции связаны с войной в Донбассе. И ЕС готов отменить эти санкции при наличии прогресса по украинскому вопросу. Если Россия выполнит зависящие от нее пункты минских соглашений, это несомненно приведет к ослаблению санкций.
Иван Крастев: Как обычно, на европейские дискуссии о санкциях влияние оказывают текущие события. Деэскалация напряженности в Европе — сегодня главная цель европейской внешней политики. Растет ощущение того, что продление санкций скорее станет фактором эскалации, чем деэскалации. Позиции государств-членов различаются, но есть растущее ощущение того, что продление санкций лишь укрепит политику агрессивного изоляционизма, превалирующую сегодня в Кремле. Конечно, экономические интересы и давление бизнес-кругов тоже фактор, определяющий санкционную политику.
3. Приоритетен ли вопрос отмены санкций для Европейского союза? Приоритетна ли отмена санкций для российского руководства?
Ричард Саква: Не уверен, что отмена санкций — один из приоритетов ЕС, хотя разумные люди осознают их отрицательные эффекты со всех сторон, прежде всего для европейского бизнеса. Имеют они и пагубные политические последствия. Что касается России, то некоторые секторы, как, например, сельскохозяйственный, от санкций только выиграли. Санкции заставили российских бизнесменов уменьшить долю заемных средств, что в некотором смысле полезно для экономики. У политики импортозамещения есть краткосрочная выгода, также жизнеспособность оборонки выросла, что очень важно. Тем не менее Россия — часть глобальной экономики, и любые движения в сторону перманентной автаркии будут иметь разрушительные последствия. Отмена санкций должна быть целью российской внешней политики. Я думаю, что текущая позиция российского правительства разумна — ответить тем, кто ввел санкции, а не просить отменить их. Однако сокращение доступа к западным финансовым рынкам и высоким технологиям, ограничение торгового и делового взаимодействия с европейскими партнерами повредят российской экономике в долгосрочной перспективе. Также важно помнить о жителях Крыма: снятие санкций с региона — ключевой вопрос. Сейчас более 2 млн человек коллективно взяты в заложники, что представляется несовместимым с нормативными принципами ЕС и, по большому счету, международного права.
Иван Крастев: Санкции были единственной возможностью для ЕС ответить ненасильственными методами на нарушение Россией территориальной целостности Украины. Впервые после Второй мировой войны великая держава расширила свою территорию. ЕС использовала санкции, чтобы выразить свою озабоченность, а также показать возможность придерживаться общего мнения в кризисных ситуациях. Конечно, отмена ряда санкций станет сигналом некоторой нормализации отношений между Россией и Западом. Для Москвы отмена санкций также важна, потому что она открывает пространство для более глубоких двусторонних отношений России с некоторыми странами ЕС. Но в то же время экономический эффект от частичной отмены санкций ЕС будет минимальным. Как показывает иранский опыт, отмена санкций – необходимое, но не достаточное условие для возврата инвесторов в страну, бывшую под санкциями. Один факт того, что США не будут отменять санкции, делает влияние решения ЕС не слишком значительным.
Нику Попеску: Для ЕС Россия стратегически важна, это — ключевой приоритет внешней политики. К сожалению, это приоритет в негативном понимании, потому что все до сих пор шокированы тем, как Россия применила военную силу в Европе. Вопрос в том, в какой мере Россия рассматривает Европу как приоритет. Если посмотреть на дебаты о внешней политике, которые ведутся сейчас в Москве, то наиболее возбужденные споры ведутся вокруг Сирии, Китая, США и Украины. ЕС воодушевляет меньше. Но если взглянуть на статистику, то в 2015 году доля Евросоюза в российской внешней торговле по-прежнему составляла 48%, несмотря на ее значительное сокращение в количественном плане. Россия по-прежнему получает наибольшее число шенгенских виз в мире. И ожидается, что в 2016 году в ЕС приедет еще большее число россиян, потому что Турция и Египет теперь не являются массовыми направлениями для российских туристов. Таким образом, есть большой разрыв между плотным слоем реального взаимодействия и состоянием отношений на политическом уровне.
4. Эффективны ли санкции ЕС против России? В чем измеряется их эффективность либо неэффективность?
Ричард Саква: Многие в США и Европе утверждают, что санкции имели огромный успех, потому что они сдержали «российскую агрессию» в отношении Украины. Но это позиция показывает лишь то, насколько низок уровень западного дискурса о России на уровне элит. Много говорится о «дополнительных затратах» России, но какой цели они служат, никто не уточняет. Если целью был возврат Крыма Украине, то это, конечно, великий провал. Если же санкции вводились для решения вопроса Донбасса, то они и здесь не могут считаться успешными. Судя по всему, Донбасс попал в зону «замороженного конфликта», что не удовлетворяет все стороны и прежде всего 2,5 млн человек в ДНР и ЛНР. В целом проходят интересные научные дебаты об эффективности санкций, и общий консенсус состоит в том, что за исключением некоторых особых обстоятельств они не приводят к успеху — как было в случае с американскими санкциями против Японии, которые спровоцировали атаку на Перл-Харбор в декабре 1941 года.
Нику Попеску: Я думаю, что санкции были сигналом того, что если ситуация на Украине и дальше будет обостряться и зайдет дальше создания ДНР и ЛНР в сегодняшних границах, это не останется для России без серьезных экономических последствий. И в этом смысле они частично касаются успокоения ситуации в Донбассе, а частично являются сигналом, предостерегающим от потенциальной эскалации. Теперь об измерении эффективности… Санкции — сложный внешнеполитический феномен. Иногда их эффект в краткосрочном и долгосрочном плане полностью противоположный. В краткосрочном плане они нередко помогают лидерам увеличить свой рейтинг, но в долгосрочном плане подрывают экономический и реформаторский потенциал страны. Если представить глобальную экономику как гонку, то санкции являются препятствиями. Если вы — субъект санкций, это не говорит о том, что вы не сможете бежать. Вы сможете бежать, но вам придется перепрыгивать или обходить препятствия. Это ослабляет вас по сравнению с конкурентами, и вероятнее всего вы не выиграете. Так что если кто-то говорит об импортозамещении и устойчивом развитии при наличии санкций, то я бы ему ответил, что не знаю примеров стран, которые смогли модернизироваться и стать великими державами, находясь под санкциями. Вы знаете, что князь Горчаков — популярная фигура в российских внешнеполитических кругах. Я помню статью Путина о внешней политике перед выборами 2012 года, которая носила заглавие «Россия сосредотачивается» — явный отсыл к Горчакову. Но в XIX веке формула Горчакова означала, что Россия ведет менее активную внешнюю политику и концентрируется на внутренних преобразованиях. Сегодня кажется, что Россия ведет антигорчаковскую политику. Если бы Горчаков был сегодня министром иностранных дел, то он бы написал, что «Россия настолько хочет всем показать, что она сердита, что забывает сосредоточиться».
Иван Крастев: Санкции не изменили внешней политики Кремля. Экономические сложности в гораздо большей степени вызваны падением цен на нефть, чем санкциями, и не привели к политическим протестам. То есть тот, кто ожидал, что санкции «переделают» Россию, должен быть разочарован. Но в то же время санкции продемонстрировали, что ЕС готов терпеть финансовые потери за отстаивание своей позиции. В краткосрочной перспективе санкции помогли Кремлю «закрыть» страну и повернуть народный гнев против внешних врагов и внутренних предателей, но в конечном итоге станет ясно, что последние три года негативно повлияли не только на жизненный уровень россиян, но также на модернизацию российской экономики в долгосрочной перспективе.
5. Каков, на ваш взгляд, основной сценарий развития отношений России и Евросоюза в будущем? России и Западного мира в целом?
Иван Крастев: Отношения между Россией и ЕС будут определяться динамикой их внутренних кризисов. Демилитаризация соперничества между Россией и Западом — главная цель европейской внешней политики. И пока есть сигналы, что европейские лидеры стремятся к некоторой «нормализации» отношений с Россией, хотя это, конечно, не возвращение к принципу «business as usual». До кризиса мы были партнерами, непростыми, но партнерами, сейчас же мы конкуренты, и подъема экономической активности не будет достаточно для того, чтобы преодолеть недоверие, вызванное кризисом.
Нику Попеску: Думаю, что мы увидим смесь конфронтации и сотрудничества. И это уже происходит. Надеюсь, кризисов, связанных с угрозами безопасности, не будет. Я вижу явное намерение со стороны ЕС и НАТО успокоить Центральную Европу, но, насколько это возможно, не повышая ставки в противостоянии с Россией. В России НАТО и ЕС видятся агрессивными и экспансионистскими блоками, которые предприняли интервенцию в Ирак и Ливию, а теперь возводят противоракетный щит. Если оставить эмоции и непонимание, то я бы отослал к нескольким цифрам и фактам, которые нужно учитывать в диалоге. Последний американский танк был выведен из Европы в апреле 2013 года, но танки были возвращены в Европу менее чем год спустя, после начала украинского кризиса. К 2014 году только четыре из 28 государств НАТО следовали рекомендации альянса — по поддержке ассигнований на оборону на уровне 2% ВВП. Все остальные тратили меньше. Даже после украинского кризиса, в 2015 году, шесть государств НАТО сократили свои затраты на оборону (включая США и Великобританию). Так что, давая оценки друг другу, Западу и России стоит помнить не только об эмоциях, но и о статистике и фактах как элементах общей картины.
Ричард Саква: Наилучший вариант — стабилизация, но достичь ее будет довольно трудно. Под стабилизацией я понимают деэскалацию военной и вербальной конфронтации. В июле в Варшаве состоится саммит НАТО, и практически нет сомнений, что по его итогам будет подтверждена угроза постоянной военной конфронтации в Европе. Сейчас НАТО при деле — блоку интересно продолжение конфликта в духе «холодной войны». Умеренных голосов, выступающих за сдерживание альянса под управлением США, в ЕС немного. Необходимо, чтобы в США сменилось как руководство, так и образ мышления для того, чтобы Европа начала осознавать себя как континент. Дональд Трамп утверждает, что НАТО устарело, но если он станет президентом, он наверняка уже не будет позиционировать себя как американского изоляциониста. Можно только приветствовать, что президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер посетит Санкт-Петербургский международный экономический форум, хотя сторонники жесткого курса его за это критиковали. Это — признак стабилизации. Следующим шагом, конечно, должна стать некоторая форма примирения, но при нынешнем поколении политиков это маловероятно.
