Принято считать, что сельскохозяйственные реформы в пост-советских странах не достигли поставленных целей. Эта оценка по большей части основана на исследованиях, сосредоточенных на первой декаде аграрных реформ, которая, конечно, характеризовалась падением производства, заброшенностью земель и оттоком населения из сельской местности. Многие наблюдатели продолжали подчеркивать провалы и в 2000-х, относя их на счет ошибочного плана реформ сельских институтов, разработанного при президенте Владимире Путине. Подобные суждения верно указывают на очень серьезные проблемы в пост-советском аграрном секторе, но они затушевывают важные перемены, произошедшие в последние пятнадцать лет в сельской экономике в некоторых странах пост-советского пространства. Ряд сельхозпроизводителей усовершенствовали методы производства, добились значительного роста и интегрировались в международные рынки. Хотя во многих регионах сельские поселения продолжают переживать трудности, некоторые отраслевые сегменты и некоторые плодородные районы привлекли значительные отечественные и иностранные инвестиции и в них видны важные перемены.
Эта аналитическая записка привлекает внимание к тенденциям в развитии аграрного сектора России, Украины, Белоруссии и Армении, где за последние пятнадцать лет в некоторых районах значительно увеличились уровни инвестиций, производительности, валовой продукции и экспорта. Это касается, например, российской пшеницы, украинской кукурузы, белорусской молочной продукции и армянских фруктов. В этих тенденциях интересно то, что международная интеграция и технологические изменения произошли несмотря на большое разнообразие и казалось бы слабость институциональной базы. Увеличение продукции и рост производительности достигнуты не в результате общего улучшения институциональной среды в экономике этих стран, но в результате отдельных реформ и политических решений, нацеленных на привлечение иностранных инвестиций, и щедрой государственной поддержки, направленной в секторы, считающиеся сравнительно привлекательными. По большей части перемены стали результатом целенаправленно применяемых стратегий роста и целевых субсидий в отдельные отраслевые сегменты. Это помогло вычертить долгосрочные перспективы для высоко-капитализированных ферм, которые были признаны способными реализовать политические цели, поставленные для агросектора правительствами этих стран.
Тенденции в инвестициях, повышение производительности и рост экспортных возможностей
После распада Советского Союза страны СНГ приняли различные стратегии аграрных реформ с разной степенью приватизации земли и продажи земель. Законы в рамках земельных реформ были проведены в начале 1990-х во всех четырех рассматриваемых здесь странах. В России, Украине и Армении сельхозземли государственных хозяйств (колхозов и совхозов) были приватизированы, но земельные реформы были частично свернуты под влиянием политических деятелей, которые выступали против либерализации и сопротивлялись отказу от госконтроля на земельные активы. Отчасти результатом таких политических компромиссов стало то, что в этих трех странах аграрный сектор переживал трудности из-за того, что рыночные реформы были не полными. Сталкиваясь с перебоями в снабжении и иностранной конкуренцией, аграрные производители имели мало доступных капиталов и других ресурсов, чтобы справиться с огромными проблемами, которые принесли перемены. Результатом стали падение производства и отток сельского населения. В Белоруссии сельхозпроизводство в основном оставалось под строгим контролем находящихся в собственности государства колхозов, а частным лицам было дозволено владеть только мелкими участками земли.
На пост-советском пространстве 1990-е годы фактически принесли мало перемен по части собственности и методов производства: колхозы оставались главными собственниками земли и они не вносили существенных изменений в то, как они хозяйствовали на земле. В некоторых регионах ситуация постепенно менялась в начале тысячелетия и уже более быстрыми темпами в середине 2000-х. Когда цены на продовольственные товары стали расти, внутренние и иностранные инвесторы начали все более интересоваться пахотными землями в пост-советских странах, осознав их ценность и как спекулятивного, и как производственного актива. В деревню потекло больше частных и государственных капиталов и сельхозпроизводство ожило.
Российское сельское хозяйство ощутило значительный приток капитала в 2000-е годы, когда отечественные и иностранные инвесторы осознали ценность российских наиболее плодородных пахотных земель. Между 2000 и 2015 годами инвестиции в основной капитал увеличились более чем в десять раз; в течение декады между 2004 и 2013 годами прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в сельское хозяйство выросли более чем в четыре раза. За это время, главным образом благодаря притоку капитала, появился новый тип частного собственника – новые сельскохозяйственные операторы (НСХО). Это – вертикально интегрированные сельскохозяйственные производители, которые посредством покупки и долгосрочной аренды у бывших колхозов собирают большие участки земли в российских наиболее плодородных регионах.
Многие российские НСХО финансируются или как-то иначе связаны с российскими олигархическими структурами, однако не все – примечательно, некоторые из них имеют мирового уровня финансовую поддержку, происходящую в том числе из Соединенных Штатов, Европы, стран Персидского залива и Китая. Благодаря капитальным вложениям НСХО работают с современным фермерским оборудованием и технологиями, что позволяет им достичь более эффективного производства и более высокой производительности. В российских южных регионах, например, урожай и производство пшеницы значительно выросли. Эти тенденции повлияли на примечательный поворот в зерновом торговом балансе страны. Россия была зависима от импорта зерна с 1970-х; к 2010-му она стала крупнейшим экспортером зерна, а в 2016-м – крупнейшим в мире экспортером пшеницы. От ежегодного импорта в среднем 20,9 млн метрических тонн в конце советского периода примерно двадцать лет спустя страна пришла к ежегодному экспорту 14,1 млн метрических тонн.
Во многом так же, как российские сельхозпроизводители, украинские аграрии переживали неожиданный бум в последнюю декаду. В частности, взлетело производство и производительность в выращивании кукурузы и сои. Эти тенденции были в основном вызваны переходом на гибридные семена и ростом инвестиций в новые семена и биотехнологии. В то время как общий объем ПИИ в Украине остается в целом относительно низким, иностранные инвестиции в сельском хозяйстве выросли за последнюю декаду значительно. К 2015 году Украина была среди возглавляющих рейтинг 10 стран с наибольшим ростом акций в сельском хозяйстве по отношению к общему притоку ПИИ. Как и в случае с российскими капитальными инвестициями, источник сельскохозяйственных инвестиций является глобальным по своему характеру, исходя от американских и европейских «гигантов агробизнеса», а также от новых фирм в Китае и странах Персидского залива.
Крупная доля этих вложений была направлена в инфраструктуру украинского сельского хозяйства, в биотехнологии, а также компаниям, производящим семена, кукурузу и сою. Широкое применение гибридных и генетически модифицированных семян примечательно, учитывая, что Украина формально не разрешает использование ГМО. Законодательную базу по ГМО обходят с помощью одной из статей Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной 2014 года, которая допускает сотрудничество в сфере биотехнологий. Эта лазейка открыла дверь для западных гигантов по производству сельскохозяйственных материалов и семян, таких как «Monsanto», «DuPont» и «Cargill». В 2013 году был собран крупнейший в украинской истории урожай кукурузы и было достигнуто повышение производительности с 2008 года на ошеломительные 486 процентов. В 2015 году порядка 80 процентов украинской сои было выращено из генномодифицированных семян, и не удивительно, что 2016 год показал рекордный урожай сои. Кукурузный и соевый бум также отразился на резком росте украинского сельскохозяйственного экспорта: он вырос с 12 процентов от всего украинского экспорта в 2005 году до 27 процентов от общего экспорта в 2013 году.
Рисунок 1: Урожай кукурузы в четырех странах – крупнейших производителей кукурузы СНГ, 2004 – 2015 (т/га)
Источник: AgriCIS trade
Хотя экономика Армении росла большую часть 2000-х, сельское хозяйство сначала отставало, поскольку продолжались трудности, начавшиеся в 1990-х. С 2010 года сельское хозяйство ожило и получило приличную долю пришедших в страну ПИИ. В то время как после 2008 года общее количество ПИИ в Армении упало, ПИИ в аграрном секторе выросли после глобального финансового кризиса. Наибольшие инвестиции пошли в вино и виноград и другую дорогую продукцию, как, например, фрукты (включая органические фрукты), ягоды и грецкие орехи. Улучшенная технология, доступ к капиталам и инвестиции в перерабатывающее производство внесли свой вклад в усиление диверсификации армянского сельского хозяйства и в рост производства и экспорта. Между 2006 и 2015 годами производство фруктов и овощей увеличилось более чем на 30 процентов. Доля сельского хозяйства в ВВП и в экспорте увеличилась в течение этого периода, причем абрикосы представляли крупнейший по объему фруктовый экспорт и давали почти 50 процентов доходов, поступавших от экспорта.
Рисунок 2: Урожай фруктов на Южном Кавказе, 2004 – 2015 (т/га)
Источник: AgriCIS trade
Вероятно наименее известным сельскохозяйственным трендом в СНГ является значительный рост молочной индустрии Белоруссии. Молочная продукция безусловно является наиболее важным экспортным товаром Белоруссии, в 2010 году она составила 48 процентов от всего экспорта. Рост в молочной индустрии начался в начале 2000-х и усилился в последние годы – по большей части из-за российского запрета на импорт продуктов питания из Соединенных Штатов и Европы, что стало подпитывать российский спрос на белорусскую молочную продукцию. В значительной степени этот производственный бум и экспортный успех стали возможны благодаря строительству новых молочных ферм и перерабатывающих мощностей, технологическому обновлению тысяч существовавших производств, росту поголовья скота в соотношении количество коров на одну ферму и обучению рабочей силы в этом секторе. Также Белоруссия много инвестировала в мощности по производству сухих молочных продуктов и в результате стала третьим в мире крупнейшим экспортером сухой сыворотки.
В отличие от российских НСХО, основанных на частной собственности, большинство фермерских земель и все крупные молочные производители Белоруссии принадлежат государству. В значительной степени модернизация белорусской молочной индустрии финансируется из государственных фондов: за последние несколько лет правительство выделило более чем 40 млрд долларов на модернизацию аграрной отрасли. В дополнение к отечественным государственным фондам, в белорусский молочный сектор инвестировали несколько крупных российских производителей молока, среди них наиболее примечательный – «Юнимилк», российский гигант переработки молока, частично находящийся в собственности «Danone». В отличие от украинских компаний, участвующих в кукурузном и соевом буме, белорусская молочная индустрия в целом не была получателем значительных иностранных инвестиций. Приток капитала в Белоруссию вообще низкий, а сельское хозяйство получило только около 1,7 процента ПИИ в 2013 году.
Рисунок 3: Производство молока в России, Белоруссии и Молдове, 2004 – 2015 (кг/корова)
Источник: AgriCIS trade
Институциональная среда
Существующие исследования на тему притока капиталов зачастую концентрируются на внутренних институциональных параметрах как факторе, имеющем решающее значение в объяснении результатов местного развития. «Слабые» институты, включая выборочное применение законов и правил, нечеткое распределение ответственности между причастными к делу институциями, неправомерное использование государственной власти в частных целях и отсутствие прозрачности и информации для определения и использования экономических возможностей – считается, что все это наносит ущерб развитию, потому что отпугивает долгосрочных инвесторов. Этот подход, часто обозначаемый как «хорошее управление», хотя все еще широко применяется, но ставится все чаще под сомнение как теоретическая концепция и как постановка задач для развития.
Этот скептицизм подтверждается данными по институциональным условиям в пост-советских странах – рассматриваемые здесь четыре страны имеют разный и в лучшем случае переменный успех в проведении институциональных реформ. Одна из стран, Беларусь, сохраняет почти полный государственный контроль над сектором молочных продуктов. Одним из многих следствий такой структуры собственности является то, что государство полностью регулирует цены в секторе. Отсутствие рыночно-ориентированной реструктуризации крупных фермерских хозяйств в значительной степени препятствует притоку частных инвестиций в сельское хозяйство. Россия и Украина провели некоторые реформы в начале и середине 2000-х, чтобы содействовать инвестированию в сельское хозяйство, но мало кто согласится, что институты во всех четырех странах в целом отвечают критериям, которые требуются каноном хорошего управления в качестве необходимых характеристик сильной институциональной базы.
Многие отмечают, что в России, несмотря на земельную реформу, регистрация земли – громоздкая процедура, требующая больших затрат денег и времени, и что в целом мало прозрачности и знаний о юридических процедурах. Другие указывают на плохую работу административного аппарата, широко распространенную коррупцию и тот факт, что многие аспекты нормативно-правовой базы безнадежно устарели. Права частной собственности остаются не гарантированными, коррупция широко распространенной, иностранные инвестиции сопряжены с серьезным политическим риском, и ситуация с прозрачностью и демократическими процедурами как раз ухудшалась в ту декаду, когда росло сельскохозяйственное производство.
Украинское правительство также продвинуло несколько реформ и законов в 2000‑х, но международные наблюдатели продолжают указывать на недостатки в институциональной базе страны. Конкретно в сельском хозяйстве следует напомнить, что импорт и использование гибридных и генномодифицированных кукурузы и сои по большому счету находится юридически в серой зоне: это формально незаконно, но широко практикуется и законы не исполняются. Мораторий на продажу частных сельскохозяйственных земель остается в силе, и делает невозможной покупку земли со стороны а) граждан, которые могли бы участвовать в свободном обороте земли, и б) иностранных лиц, которые могли бы инвестировать в землю без посредничества местных партнеров.
Во многом как Россия и Украина, Армения в целом приветствует иностранные инвестиции, принимая политику «открытых дверей» и вводя свободные экономические зоны, которые предлагают налоговые льготы и тарифные каникулы. Армянские институты в целом оцениваются намного выше, чем, например, украинские, но армянская экономика все еще с трудом справляется с исполнением контрактов, разрешением проблем неплатежеспособности, с разрешениями на строительство, снабжением электричеством и налоговыми платежами. Так же, хотя Армения имеет относительно хорошие для пост-советского региона показатели по коррупции, инвесторы все еще жалуются на пагубное влияние коррупционных практик на бизнес-среду.
Государственная поддержка сельского хозяйства
Похоже, что изменения на селе в этих странах стали возможны не благодаря общему улучшению институциональной базы, создающей благоприятные условия для всех участников, а благодаря помощи и постоянному вниманию со стороны государства.
Российское правительство поддерживает сельское хозяйство с начала 2000-х, когда, как из рога изобилия, полились меры, нацеленные на повышение отечественного производства и сокращение экспортной зависимости. Когда выросли цены на нефть и улучшился сбор налогов к середине 2000-х, государственная поддержка отечественного сельского хозяйства усилилась. Между 2005 и 2010 годами общая государственная поддержка аграрной отрасли более чем утроилась в номинальных рублях, поднявшись на 135 процентов в реальных рублях. Эти меры изменялись с годами, но в целом включали торговые ограничения, различные дотационные долгосрочные и операционные кредиты, налоговые каникулы, установку на использование товаров отечественного происхождения и создание государственного зернового трейдера, который покупал зерно по благоприятным ценам. Российское правительство также инвестировало в физическую инфраструктуру для содействия модернизации сельского хозяйства (например, зерновые элеваторы, оборудование портов, дороги и приспособления для новых перерабатывающих мощностей).
Государственная поддержка сельского хозяйства в Украине была также довольно высокой: с затратами на производителей около 1,62 процента ВВП Украина предоставляет государственную поддержку намного выше среднего уровня по Организации экономического сотрудничества и развития (0,34 процента от ВВП) и среди других развивающихся экономик. Государственная поддержка преимущественно предоставляется посредством налоговых льгот и благоприятной торговой политики. Украинская налоговая политика в сельском хозяйстве фокусируется скорее на «секторной стратегии», чем на универсальной политике: полевые культуры – один из приоритетных секторов, получающих налоговые льготы и государственную поддержку. Несмотря на законы, которые формально запрещают иностранным инвесторам покупать землю, украинское правительство активно работает с иностранными фирмами для приобретения биотехнологий и с производящими семена компаниями, которые поставляют крайне необходимые сельхозматериалы.
Белорусское правительство давно понимает важность молочного сектора экономики и оказывает большую поддержку производителям и переработчикам в секторе, выделяя значительные бюджетные средства на модернизацию молочных ферм и на строительство новых перерабатывающих мощностей. Поддержка сельского хозяйства со стороны правительства Армении концентрируется в субсидировании затрат на сельскохозяйственные материалы и на улучшении доступа к кредитам для мелких фермеров посредством субсидий на кредиты. Более того, чтобы справиться с проблемой использования земли, правительство предложило прямые выплаты фермерам в зависимости от площади земли, занятой посадками. Оно также использовало торговую политику для поддержки сельскохозяйственного экспорта и производства: тарифы применяются для импортируемой сельскохозяйственной продукции, в то время как сырье для производства сельскохозяйственных пищевых продуктов и сельскохозяйственный экспорт освобождены от тарифов и налогов.
Заключение
По всему региону очень целенаправленные и временами щедрые меры поддержки и интервенционистская политика – торговые ограничения, дотационные кредиты, налоговые каникулы, установка на использование товаров отечественного происхождения, специально созданные государственные предприятия – помогли участникам определенных секторов. Обещая достичь увеличения отечественного производства, эти участники процветали под своеобразным зонтиком, защищавшим их права собственности и обеспечивавшим долгосрочные инвестиции, невзирая на шероховатости институциональных условий в целом.
