В Научно-информационном центре "Мемориал" в Петербурге состоялось первое выступление в новом цикле публичных лекций, посвященных науке, искусству, общественной жизни. Первую лекцию прочел давний друг «Мемориала», профессор Европейского университета и заслуженный профессор Финляндии Владимир Гельман. Тема: «Возможности и ограничения авторитарной модернизации в современной России».
В основе лекции – исследование Владимира Гельмана и Андрея Стародубцева: почему одни реформы успешны, а другие – нет? Исследование было проведено на базе "М-Центра" (Центра исследований модернизации Европейского университета в Санкт-Петербурге), работа была выполнена в рамках проекта «Choices of Russian Modernization», осуществляемого при поддержке Академии наук Финляндии, также была поддержана РГНФ.
В России уже 25 лет проходят те или иные преобразования. Результаты различны: есть удачи, есть провалы. Изучая российский опыт, можно понять, как на социально-экономические преобразования влияет политический режим в стране. Есть мнение, что для успешных преобразований нужна «жесткая рука», нужен авторитарный режим. Но эта точка зрения далеко не бесспорна, поскольку на одного Ли Куан Ю приходится много Мобуту. Но важнее то, что у авторитарных режимов есть политические ограничения: то, как работают институты, как устроено правительство и т.д. Владимир Гельман говорит, что «иногда в таких условиях реформы оказываются успешными. Во-первых, эти реформы должны быть приоритетными для главы государства, во-вторых, если реформы проводятся узкой группой сторонников преобразований, в-третьих, если реформы проводятся «одноступенчато», то есть это не комплекс мер, а какое-то одно решение, быстро приносящее заметный результат. Но такое сочетание встречается крайне редко. Истории успеха – это, скорее, исключение, подтверждающее правило. Чаще бывает наоборот». Но и демократия не упрощает проведение реформ: все группы населения требуют долю государственного пирога. В результате проведение преобразований оказывается парализованным. Есть и проблема, называемая «бизнес-циклами»: никому не хочется начинать реформы перед выборами, а выборы проводятся регулярно. Для проведения реформ остается небольшой отрезок времени сразу после выборов. Третья проблема: одна из групп во власти может заблокировать решения.
Россия в 1990-х оказалась перед дилеммой: длительный и глубокий спад в экономике, политические процессы сложные и разно направленные.
В результате, когда был выбран Путин в 2000-м году, господствовала точка зрения: авторитарная модернизация – то, что нужно России. По мнению профессора Гельмана: «Возможна ли авторитарная модернизация, зависит от того, в каких условиях она проводится. Оказывается, что все те проблемы, которые возникают во время преобразований в демократических государствах, присущи и «электоральным авторитарным» режимам: есть и «распределительные коалиции» (только состав участников коалиций отличается), точно так же на проведение реформ влияет «бизнес-цикл». Кроме того, эти проблемы обостряются в условиях, когда качество российского государства очень низкое: низкое качество государственного аппарата, низкое качество бюрократии (Россия находится по разным показателям в одном ряду с самыми слаборазвитыми странами). Более того, плохое качество бюрократии усугубляется тем, что государственный аппарат используется для максимизации голосов на выборах. Противоречивое наследие 1990-х годов повлияло на то, как проводились преобразования. Главный агент реформ в любой стране – это правительство. У нас в стране правительство отвечает за реализацию социально-экономического курса. В России правительство фактически не подотчетно парламенту и напрямую зависит только от президента. Возникает вопрос: президенту нужно сильное правительство или слабое? С одной стороны, президент заинтересован в том, чтобы правительство было сильным и успешным. Поддержка президента в 1990-х-2000-х напрямую зависела от ситуации в экономике. С другой стороны, если правительство оказывается сильным и успешным, оно может создать «вызовы» для действующего президента. Например, успешным воспринималось правительство Примакова. Отношения правительство/президент амбивалентные. Исполнительная власть раздвоена: администрация президента дублирует деятельность правительства. Более того, президент напрямую контролирует ряд министерств. Есть еще уровень региональный и местный, где тоже много проблем с «вертикалью власти». Кто проводит реформы? Во-первых, это политики, эксперты, которые по каким-то идейным причинам выступают за изменения. Это идейное ядро реформаторов. Но есть и чиновники, заинтересованные в карьерном росте. Если реформы проводятся с опорой на бюрократию, то у бюрократии в целом стимулов для проведения реформ нет. Приходится заставлять их что-то делать. Еще проблема: как координировать деятельность разных ведомств внутри исполнительной власти? В таких условиях трудно ожидать, что преобразования сразу дадут большой эффект. Многие руководители идут по простому пути: выделяют приоритетные направления, создают для них комфортные условия, изолируют от влияния других групп, выделяют под эти направления ресурсы, финансирование, кадры и, благодаря личному патронажу, эти направления иногда оказываются успешными. Это называют «карманы эффективности». Пример «карманов эффективности» – «потешные полки» Петра Великого. В СССР направления, связанные с космосом, с атомной энергетикой, – тоже «карманы эффективности». Что мы видим в 2000-е годы? Есть президент, пользующийся массовой поддержкой, он опирался на парламентское большинство. Казалось бы, в успехах преобразований были заинтересованы все. Например, в децентрализации российского государства. Но далее Михаил Касьянов в 2004 лишился своего поста без всяких объяснений. Его сменил Михаил Фрадков, который лишь номинально являлся премьер-министром. При этом реально правительством руководил лично президент. Сам проект преобразований – «программа Грефа» – не был единым планом. Это были поручения разным ведомствам. Мы исследовали три случая преобразований. Что из этого получилось? 1. Налогово-бюджетная реформа – оптимизация налогов и их ставок в рамках Налогового кодекса («история успеха» реформ). 2. Реформа среднего образования – введение ЕГЭ и государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) (частичные и весьма противоречивые результаты). 3. Административная реформа – ревизия функций органов власти и их управления с их сокращением, и реформа органов исполнительной власти (полный провал реформ). В чем причина столь различных результатов? Профессор Гельман рассмотрел последовательно каждый случай.
Вот так выглядят содержание и результаты успешно проведенной реформы – налогово-бюджетной реформы. Основание для проведения реформы: в 1990-е годы было неэффективное налогообложение. Нужны изменения. Содержание реформы: 1) Плоская ставка налога на доходы физических лиц. 2) Снижение ставок НДС и дохода на прибыль, введение ЕСН. 3) новые правила налогообложения нефтяных компаний: а) Налог на добычу полезных ископаемых. б) Прогрессивная шкала ставки экспортной пошлины на нефть. в) Повышенный уровень акцизов на нефтепродукты. 4) Формирование стабилизационного фонда РФ. Результаты: 1. Уменьшена налоговая нагрузка на граждан и средний и малый бизнес. 2. Увеличены налоговые поступления в бюджет. Как проводилась реформа? 1. Приоритетность: высокий уровень заинтересованности Владимира Путина и высшего руководства страны, поддержка действий Алексея Кудрина и Германа Грефа. 2. Реализация реформы: Кудрин и Греф замкнули на себя процесс принятия решений, изолировав его от противников реформы в правительстве. 3. Характер проведения: краткосрочный процесс принятия и реализации решений. Разработка этой реформы велась значительно раньше: до прихода Путина к власти. В результате, в частности, был создан Стабилизационный Фонд.
Образовательная реформа. 1. 1990-е годы: неэффективное управление сферой и отсутствие внешней оценки качества среднего и высшего образования. 2. Содержание реформы: введение Единого государственного экзамена; эксперимент по введению Государственных именных финансовых обязательств. Результаты: 1) Усиление конкуренции в системе высшего образования. 2. Ежегодные скандалы при проведении ЕГЭ. 3) Непопулярность ЕГЭ в обществе. 4) Отказ от введения ГИФО.
Историй неудач при попытках авторитарной модернизации гораздо больше, чем историй успехов. Что касается фразы: «на одного Ли Куан Ю приходится много Мобуту», то Путин в начале своей президентской деятельности стремился быть ближе к Ли Куан Ю, а теперь всё больше похож на Мобуту. Авторитарные лидеры часто оказываются ближе к Мобуту, чем к Ли Куан Ю не только в силу личных особенностей и политических предпочтений. Опора на неэффективную бюрократию создает риски для лидеров и режимов в целом. Поэтому авторитарная модернизация в лучшем случае становится временным и частичным набором отдельных мер. В худшем – оборачивается пустой демагогией (как в период президентства Медведева). Рассчитывать на успех в рамках режимов электорального авторитаризма, подобных российскому, нет оснований.
О некоторых из вопросов, заданных после лекции.
Петербургский историк Александр Скобов попросил уточнить: Что Вы понимаете под словом «модернизация»?
Владимир Гельман: Модернизация – качественные изменения и в области экономики, и в области социально-экономического развития в очень широкой перспективе, куда входит здравоохранение, образование. В обычной риторике под «модернизацией» понимают переход от всего плохого ко всему хорошему.
Доктор физико-математических наук Витольд Залесский задал несколько вопрсов: Как получилось, что налоги в ходе налоговой реформы уменьшились, а налоговые поступления в государственный бюджет увеличились?
Владимир Гельман: Очень высокие налоги – это стимул уходить от налогообложения. Если с каждого рубля надо отдать государству 40 копеек, естественно, предприниматели пользуются «черным налом». Когда ставка единого социального налога ставка была снижена до 26%, оказалось, что проще заплатить.
Витольд Залесский: Какие реформы нужно провести, чтобы в России всё в лучшую сторону пошло?
Владимир Гельман: Универсального рецепта нет. Иногда способ проведения реформы дискредитирует преобразование (например, монетизация льгот).
Витольд Залесский: Если бы реформы проводили другие люди, у них получилось бы лучше?
Владимир Гельман: Я не стал бы всё переводить на личности, хотя от личности иногда зависит очень многое. Но проблема не в человеке, а в системе управления. В той же монетизации льгот виноват не только Зурабов. Вся государственная машина так сработала. Личности приходят и уходят, а государственный аппарат остается прежним. Это проблема более серьезная, чем особенности отдельных личностей.
Координатор дискуссионного проекта "Мега-регион" Владислав Шинкунас спросил: У авторитарной модернизации, наверняка, есть идеологический аспект. Как Вы его видите?
Владимир Гельман: Есть определенная связь между неудачами в социально-экономической сфере и попытками компенсировать их с помощью пропаганды. Например, можно списать невыполнение обещаний (майских указов 2012 года) на санкции, на боевые действия на Донбассе. Хотя все специалисты знали: обещания невыполнимы. Сейчас есть отличная возможность списать собственные огрехи на происки врагов.
Историк и краевед Ирэна Вербловская: Заинтересован ли государственный аппарат в проведении реформ? Была ли какая-то реформа доведена до конца?
Владимир Гельман: В 2000-м году вместе с Путиным пришли люди, заинтересованные в реформах. Некоторые из них заняли высокие посты. Кое-что они пытались сделать, но проблема оказалась слишком серьезной: механизм гос. управления отторгает какие-либо изменения. Если что-то получается, то не благодаря, а вопреки существующим механизмам управления. Кудрину удалось провести реформу, которая дала реальный эффект. Все специалисты с этим согласны.
Ведущая цикла Татьяна Косинова: Вы не касались военной реформы. Почему?
Владимир Гельман: Есть разные оценки этим преобразованиям. Александр Гольц очень высоко оценил перемены, осуществленные министром Сердюковым. Я не являюсь специалистом в этой области. Судить не берусь.
Татьяна Косинова: Это самая закрытая сфера?
Владимир Гельман: Да, это самая закрытая сфера. Но мы можем оценивать косвенно: насколько успешно или неуспешно вооруженные силы решали свои задачи. Военные действия в Грузии в 2008 году сильно критиковались, это вызвало изменения, которые проводились при Сердюкове.
Ирина Вербловская: Что мы видим: нежелание проводить реформы, некомпетентность правительства? А, может, реформы вообще не нужны?
Владимир Гельман: Когда Путин пришел к власти в 2000 году, он был искренне заинтересован в улучшении ситуации в экономике. Но результаты оказались скромными. Интерес к реформам падал, если они затрагивали какие-то важные интересы, как это получилось с административной реформой. Сегодня у президента нет интереса к ситуации в экономике. Если дела идут не так, что ужас-ужас-ужас, а просто, как ужас, то ничего страшного. Рано или поздно цены на нефть восстановятся, или еще что-нибудь случится. Проблема в том, что всё завязано на добрую или недобрую волю одного человека.
Ответы на вопросы и обсуждение заняли более полутора часов. Во время лекции проводилась её он-лайн трансляция на канале НИЦ "Мемориал" на YouTube, где сейчас выложена видеозапись лекции.
Сам Владимир Гельман отметил после лекции: "Для меня было полезным выступить перед заинтересованной публикой и представить результаты своей работы в неакадемическом ключе. Было много вопросов и высказываний не только фактического свойства, но и по существу обсуждавшихся в докладе проблем – некоторые из них помогли уточнить мои собственные тезисы. Контакт с аудиторией получился, а значит, лекция прошла не зря".
