Нынешний газовый конфликт России с Украиной совсем не похож на кризисы 2006 и 2009 годов. Новые правила игры, сложившиеся на европейском газовом рынке, с одной стороны, ограничивают влияние России, с другой – сохраняют зависимость Европы от российских поставок, считает Адам Сталберг, профессор Технологического института штата Джорджия.
Украинский кризис снова выдвинул газовую дипломатию на первый план большой политики. «Газовое оружие», постоянный козырь Москвы, дает режиму Владимира Путина ресурсный рычаг для продвижения обширной неоимперской повестки дня. Многие аналитики обеспокоены претензиями Москвы на месторождения у побережья Крыма, тем, что она может давить на конкурирующих поставщиков энергоресурсов в Евразии, подорвать систему управления Европейского союза, манипулируя зависимыми от поставок ее энергоресурсов членами ЕС, столкнуть Европу с Азией посредством строительства российско-китайского газопровода или, наконец, воспользоваться трансатлантическими разногласиями в более широком смысле в преддверии «холодной войны 2.0».
Другие наблюдатели считают, что тектонические сдвиги в ландшафте глобального газового рынка – растущая торговля сжиженным природным газом, меняющаяся политическая география спроса и предложения и стремительно растущая добыча газа из нетрадиционных источников в Северной Америке, – облегчают Западу подготовку более агрессивного ответа России. Полагая, что Москва может сейчас больше всех потерять от газового конфликта и сокращения энергетической ренты, западные эксперты и политики заявляют о том, как важно ввести полномасштабные санкции против российского энергетического сектора, а также избавить Европу от жесткой зависимости от России – наращивать импорт сжиженного газа из США, диверсифицировать маршруты и поставщиков, расширять потребление энергии из возобновляемых источников.
Крупные западные энергетические компании и их политических покровителей жестко критикуют за преследование своих узких интересов при заключении новых сделок с «Газпромом» и поддержку проекта трубопровода «Южный поток», который должен пойти в обход Украины. Вдохновленные очевидным успехом нефтяных санкций, вынудивших Иран сесть за стол переговоров по ядерной проблеме, и шокированные черствостью Москвы после трагического крушения рейса MH-17 европейские и американские политики выработали широкий консенсус, выступая за расширение давления на российский энергетический сектор.
Но есть две проблемы. Во-первых, нынешний кризис отличается сдержанной позицией всех сторон. В отличие от событий 2006 и 2009 годов, поставки российского газа на Украину и его транзит на европейские рынки во время кульминации нынешнего конфликта не прерывались по произвольному решению какой-либо из сторон. Газ продолжал поступать вплоть до середины июня 2014 года, несмотря на присоединение Крыма, развал политической власти в Украине и поток пророссийских боевиков и оружия через границу. Прекращение поставок со стороны России произошло уже после начала переговоров и смягчения существенных расхождений и пока что не привело к перебоям поставок в Европу. Это говорит о большей гибкости сторон (или даже о потенциале компромисса) в плане урегулирования газовых проблем.
Во-вторых, чрезмерное внимание к новым тенденциям рынка и изменению глобальных газовых потоков не учитывает геополитической значимости формирующейся евразийской газовой сети. Если западные лидеры используют ее, они могут получить новые возможности для поддержания давления на Россию, параллельно оставляя пути для восстановления сотрудничества в будущем.
Действительно ли идет газовая война?
Перебои в поставках российского газа на Украину и в Европу были, по-видимому, предрешены, учитывая зависимость Киева (до 60–80%) от субсидированного импорта из России, способностью Украины задерживать до 50-80% поставок «Газпрома» в Европу и готовность Европы построить новые трубопроводы в обход Украины, усиливающие европейскую зависимость от российского газа (поставки которого составляют 30% от газового импорта ЕС). Устаревание советских трубопроводов, а также непрозрачное регулирование повышают риски для всех заинтересованных сторон.
Однако между этими газовыми войнами контекст переговоров существенно изменился. В 2006 и 2009 годах игра носила в основном коммерческий характер, хотя и имела политический оттенок. На этот же раз споры по поводу цен на газ, поставляемых объемов и ренты оказались на заднем плане по сравнению с вопросами суверенитета, выживания режима, территориальной целостности и стратегической ориентации: это самая серьезная конфронтация между Москвой, Украиной и Западом со времен окончания холодной войны. Кроме того, благодаря падению доходов от продаж в ЕС и открытию идущего в Германию трубопровода «Северный поток» у «Газпрома», вероятно, появилось больше возможностей вести себя с Киевом самоуверенно, не боясь европейского ответа.
Но все же ни один из ключевых игроков не стал спешить с обострением газового конфликта. Москва воздержалась от резкого прекращения поставок и не стала принуждать слабое руководство в Киеве к предоставлению ей равной доли в «Нафтогазе Украины». На ранней стадии энергетическая дипломатия Кремля ограничивалась предоставлением скидки (которая затем не была пролонгирована) и неоднократным смягчением ультиматумов «Газпрома», выдвигавшихся им до избрания нового украинского президента. Даже когда Москва прекратила прямые поставки в Украину в середине июня 2014 года, потребовав выплаты задолженности за газ и предоплаты будущих поставок, она предложила Киеву скидки – снижение экспортных пошлин на период будущего контракта.
Точно так же ни новое украинское правительство, ни региональные олигархи, ни другие группы, способные воспользоваться вакуумом власти на Украине, не прервали транзитные поставки российского газа в Европу, даже когда ставки повысились. Хотя Киев в одностороннем порядке отказался выполнять условие «бери или плати» договора с «Газпромом», столкнулся с полным прекращением поставок, не согласился с расчетами Москвы по поводу урегулирования долга и с ее требованиями предоплаты, он не стал открыто эксплуатировать зависимость Москвы от европейских рынков, перекрывая транзитные потоки.
Реакция западных стран также оказалась сдержанной. Хотя Вашингтон и Брюссель вначале стремились продемонстрировать свою решимость и ужесточить санкции против кремлевского окружения, они не стали игнорировать российских энергетических интересов в, казалось бы, благоприятный момент, когда наступала весна, хранилища были заполнены, спрос уменьшался, а возможности поставок расширялись. Даже когда прекратились поставки российского газа для Украины и началась эскалация боевых действий в Донбассе, США и ЕС не стали вводить более обширные «секторальные санкции», и их ограничения по большей части не коснулись российской газовой промышленности.
Аналитики часто игнорируют тот факт, что энергетические связи в период с конца 2013 по весну 2014 год укрепились. Поставки российского газа в Европу достигли исторического максимума к концу 2013 года. Пока Вашингтон и Брюссель замораживали активы, вводили визовые ограничения и адресные санкции, европейские компании согласовывали обмен пакетами акций и создание совместных предприятий с «Газпромом» и другими российскими энергетическими компаниями. Это требует более пристального внимания к изменениям регионального «газового ландшафта».
Новая газовая модель в Европе
Нынешний кризис идет на фоне складывания новой евразийской системы газоснабжения, где благодаря интеграции между несколькими старыми и новыми хабами существенно сокращается влияние монополизма и средняя длина маршрутов. В результате газовые рынки внутри сети становятся более гибкими, устойчивыми и конкурентными. Между хабами европейской газовой сети налажены прочные политические и корпоративные отношения, которые укрепляют доверие и обеспечивают доступ к энергетическим рынкам и к ресурсам для всей сети, невзирая на тип собственности компаний, а также на регулятивные лакуны на национальном уровне и на уровне ЕС.
Несмотря на удары по монопольной позиции «Газпрома», Россия в обозримом будущем останется в этой сети ключевым центром снабжения. Европейские коммунальные предприятия, фирмы и государства весьма чувствительны к ценовым колебаниям. А капиталовложения, способы производства и трубопроводы большого диаметра, унаследованные от СССР, существенно снижают фактические затраты на производство и доставку, обеспечивая «Газпрому» приемлемую маржу для поставок газа в Европу по сравнению с тем, что получилось бы в результате строительства конкурирующих трубопроводов из Центральной Азии.
Вместе с тем очень серьезные финансовые и экономические вызовы, связанные с вводом в действие новых российских месторождений, а также разнообразие источников поставок, рост внутрирегиональной торговли и неопределенность спроса внутри ЕС ослабляют способность Москвы выкручивать руки своим клиентам в сфере транспортировки и реализации газа.
Появление вспомогательных хабов внутри ЕС также создает возможности для постепенного роста конкуренции с импортом из России. Страны Балтии и Польша образуют Северо-Центральноевропейский хаб, где создается инфраструктура для транспортировки сжиженного природного газа и соединительные трубопроводы в южном направлении. Другой важный узел – Словакия, которая смягчает давление в сети, поскольку удобно расположена для реверсных поставок газа в Украину, подключения к венгерской газораспределительной сети и присоединения к недавно построенному польскому заводу сжиженного газа, а также к веткам, дающим выход на польскую и чешскую системы транспортировки (да и к формирующемуся Южному коридору поставки каспийского газа).
Украинский кризис высветил интенсивность корпоративных связей между европейскими и российскими газовыми предприятиями. Ведущие энергетические компании Европы, обязанные выплачивать дивиденды акционерам, все больше зависят от партнерства с «Газпромом». По мере роста международной напряженности и наложения санкций некоторые из этих крупнейших многонациональных игроков резко подняли ставки: они препятствуют введению дополнительных финансовых ограничений применительно к текущим проектам и устанавливают более тесные деловые связи с «Газпромом».
Переход от газопроводов, соединяющих конкретные населенные пункты, к региональной газораспределительной сети меняет систему зависимости, усиливая как рыночные ограничения на одностороннее нарушение поставок, так и косвенные возможности для ведения политической игры. Эта сеть парадоксальным образом и ограничивает влияние России на рынке, и сохраняет ее значимость как ценного торгового партнера. Она дает толчок появлению новых газораспределительных хабов и торговых кластеров, наличие которых уменьшает почву для произвола и в то же время препятствует разрушению установленных транснациональных деловых связей.
Что делать?
Неспособность оценить сдержанность сторон и масштаб изменений в европейской газораспределительной сети ведет к созданию новых проблем: стимулирует половинчатые контрмеры и при этом усиливает решительность Кремля. Учитывая, что ужесточение санкций уже произошло, политикам на Западе следует сделать упор на минимизацию их негативных последствий, опираясь на плотность возникающей европейской газораспределительной сети. Западным правительствам стоит ускорить прямые инвестиции в строительство и интеграцию газовой инфраструктуры, содействовать установлению ценового паритета в европейских газораспределительных центрах, к которому в условиях нынешней рецессии сам рынок, возможно, придет еще нескоро. В долговременной перспективе это также может привлечь перенаправляемые в связи с санкциями и контрсанкциями со стороны Москвы западные инвестиции.
Было бы также благоразумно подать сигнал о возможностях постепенного смягчения нынешнего политического кризиса, дать понять, что после спада напряженности у конкурентоспособных российских газовых компаний вновь появятся возможности участия на этом рынке. В будущем независимым российским компаниям, их местным партнерам или дочерним предприятиям можно было бы предложить поучаствовать в создании новых газохранилищ, открыть доступ к трубопроводам и к разведке сланцевых месторождений. Это могло бы ограничить «Газпрому» пространство для маневра, в то же время усилив роль на континенте новых российских игроков, участвующих в рыночном ценообразовании на газ. Это также могло бы подтолкнуть Москву к непростым кулуарным решениям, необходимым, чтобы вернуться к либерализации отечественной газовой промышленности. На фоне обострения конфликта на постсоветском пространстве расширение газотранспортной сети и энергетика вообще дают возможность продемонстрировать добрую волю, помочь восстановлению почвы для прагматичных российско-трансатлантических отношений.
Оригинал: Adam Stulberg. Natural Gas and the Ukraine Crisis: From Realpolitik to Network Diplomacy. PONARS Eurasia.
Affiliation
Expertise
